Fernando Fantova Azcoaga. Titular de Besaldi-Órgano de evaluación de las políticas de empleo e inclusión del Gobierno Vasco

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Desde la experiencia de construcción de Besaldi-Órgano de evaluación de las políticas de empleo e inclusión del Gobierno Vasco, se elabora una reflexión de carácter fundamentalmente epistemológico sobre la complejidad de saberes relacionados con la evaluación de políticas públicas, con consecuencias estratégicas para su institucionalización.

Nos propone la querida revista Documentación Social compartir algunas reflexiones sobre la evaluación de las políticas públicas, a partir de la experiencia práctica de estar cocreando Besaldi, el Órgano de evaluación de las políticas de empleo e inclusión del Gobierno Vasco[i]. Después de darle algunas vueltas, hemos decidido proponer a quienes lean este artículo recorrer un edificio imaginario, una fábrica de varias plantas en la que vamos a intentar representar realidades y conocimientos relacionados con la evaluación de políticas públicas. Creemos que la metáfora de la fábrica y la reflexión sobre sus contenidos nos va a permitir expresar y compartir algunas consideraciones que pueden resultar de interés sobre el tema que se nos propone.

Comenzamos la visita accediendo al primer piso del edificio y allá se nos (re)presentan las situaciones o fenómenos de los que se ocupan las diferentes políticas públicas. En el caso de Besaldi, se trata de la inclusión social y del empleo, pero en otros casos pueden ser, por citar tres ejemplos más, la movilidad urbana, la seguridad ciudadana o la calidad del aire. Estos fenómenos o realidades pueden ser vistas, al menos, como necesidades a satisfacer, como bienes a proteger, como capacidades a fortalecer o como derechos a garantizar por parte de las políticas públicas. Por cierto, aunque parece existir la tendencia a nombrar las políticas públicas haciendo referencia al bien protegible del que se ocupan, también pueden, en otros casos, tomar la denominación del mal o del problema que pretenden evitar, paliar o superar. Por eso, entre los fenómenos que podemos encontrar representados en este primer piso de nuestra fábrica también están, por citar algunos, el calentamiento global, la pobreza o la violencia de género. Notemos que la denominación, delimitación, calificación, caracterización o definición de los fenómenos, bienes, males o problemas como tales es todo menos natural y evidente para las políticas públicas. Por ejemplo, ¿da lo mismo hablar de rearme militar que de autonomía estratégica?

En cualquier caso, a la hora de saber sobre estas realidades o situaciones de las que venimos hablando, preferimos contar con esos dispositivos o conjuntos de conocimientos que llamamos ciencias: la geografía, la criminología, la química y así sucesivamente. A veces a estas ciencias que se ocupan de parcelas o aspectos importantes de la realidad se las llama básicas (en contraposición a las llamadas ciencias aplicadas). Ese saber científico incluye el conocimiento del llamado método científico y, dentro de éste, de la investigación científica. Por cierto, hemos de advertir que el análisis de las necesidades a las que da respuesta una determinada política pública (o sea, el estudio de estos fenómenos representados en la planta primera de nuestra fábrica) puede ser realizado por una ciencia básica o pura o por varias de ellas en modo multidisciplinar, interdisciplinar o transdisciplinar. Incluso se puede llegar a dar una intersección, integración o hibridación entre ciencias o, en general, áreas de conocimiento[ii]. El reparto del trabajo entre unas y otras ciencias o disciplinas no siempre es incruento.

La segunda planta de nuestra imaginaria fábrica es la destinada a las actividades (normalmente profesionales) que permiten lograr esos fines o bienes que hemos visto representados en el primer piso. Frecuentemente, las políticas públicas tienen una o unas pocas actividades profesionales que son las esenciales o principales, como podría ser el caso de la medicina dentro de la política pública de salud o de la arquitectura en la política de vivienda. Podemos denominar operativas a estas actividades que vertebran la cadena de valor de su correspondiente política pública y que acostumbran a desembocar directamente en las destinatarias de la política, satisfaciendo la necesidad correspondiente. Lógicamente, además de estas actividades profesionales emblemáticas de cada política pública, hay muchas otras representadas en esta segunda planta de la fábrica.

Para la realización de estas actividades que se nos presentan en el segundo piso, también apreciamos el saber científico, aunque en una imprescindible combinación con otros, como el saber técnico y el saber práctico. Se suele subrayar el carácter aplicado y fuertemente tecnológico o metodológico de estas actividades, en las que frecuentemente coincide la denominación de la actividad profesional o de la propia profesión con la de la formación, cualificación o titulación que habilita a las personas para ejercer esa profesión o realizar esa actividad. Ciertamente, estas actividades, intrínsecamente, contienen algo de evaluación: es decir, no se puede hacer bien un trabajo de psicólogo o de ingeniera sin evaluar. Así pues, los procesos de trabajo recogidos en este segundo piso de la fábrica, necesariamente, tienen subprocesos de diseño o planificación, subprocesos de ejecución o implementación de lo que se ha decidido realizar y subprocesos de evaluación (con ese nombre o con otros como, por ejemplo, diagnóstico)[iii].

Al subir a la tercera planta vemos un letrero con la pregunta sobre si es conveniente ser cocinero antes que fraile. Esa pregunta, con independencia de la respuesta que le demos, nos recuerda la diferencia entre la naturaleza de las actividades operativas, de fuerte contenido técnico específico de cada ámbito de actividad o política pública y otras, que solemos llamar administrativas, de gestión o de gobierno, que van emergiendo en la medida en que las actividades que hemos visto en la planta segunda se vayan iterando y estructurando en (o como) organizaciones cada vez más grandes y complejas. Cualquiera que haya ascendido en una jerarquía ha experimentado la necesidad de incorporar nuevas herramientas cognoscitivas (nuevos saberes) a medida que iba asumiendo responsabilidades sobre un proceso o estructura de más envergadura y alcance. Así como las actividades operativas son muy diferentes entre organizaciones de ámbitos de actividad diferentes (como una clínica odontológica, una destilería de whisky y una compañía de teatro), los procesos administrativos, de gestión y de gobierno pueden parecerse bastante. Ciertamente, los procesos administrativos, de gestión organizacional o de gobierno estratégico también tendrán subprocesos de planificación y evaluación. Por otro lado, en estas organizaciones, además de la línea jerárquica, aparece también la autoridad funcional y figuras con funciones como el control económico o la gestión de la calidad, por citar dos que pueden ser entendidas y ejercidas (en menor o mayor medida) en clave de evaluación.

¿Qué áreas de conocimiento corresponden a estas funciones administrativas, de gestión y gobierno? Por ejemplo: la dirección de empresas (management), frecuentemente de matriz económica; el estudio de las organizaciones, posiblemente de corte sociológico; o, por poner otro ejemplo, la logística. De nuevo nos encontramos con combinaciones entre tipos de saber (ético, científico, técnico y práctico, cabe decir) y entre conocimientos vinculados a la rama de actividad (zapatero a tus zapatos) y otros que permiten funcionar en diferentes ámbitos sectoriales (como hace la Chief Executive Officer de una multinacional del automóvil fichada por otra dedicada a las telecomunicaciones)[iv].

En la cuarta planta volvemos a encontrarnos con organizaciones dedicadas a realización a cierta escala de las actividades vistas en el piso segundo para perseguir las finalidades que nos han mostrado en el primero, con la diferencia de que ahora son organizaciones, administraciones o instituciones públicas: agentes con competencia legal para decidir sobre una determinada materia en un ámbito territorial determinado y dentro de un marco normativo establecido. A los conjuntos articulados de actuaciones o cursos de acción decididos y sostenidos por esos agentes mediante los cuales se responsabilizan de la protección y promoción de un determinado bien (sobre los que se nos ilustró en la primera planta) los llamamos políticas públicas. En cualquier caso, cabe suponer que, si en este cuarto piso están representadas las políticas públicas, estará todo su ciclo de vida, incluyendo la planificación y presupuestación, su implementación o ejecución y su seguimiento y evaluación. Por otra parte, tal como sucedía en el caso de las organizaciones privadas, en las administraciones públicas aparecen puestos dotados de autoridad funcional en el amplio terreno del control (tanto interno como externo) y la correspondiente fiscalización de la acción pública. Terreno en el que encontramos, por ejemplo, las auditorías operativas o de gestión, que pueden considerarse evaluaciones[v].

Conocimientos de tipo jurídico y politológico, por ejemplo, parecen muy pertinentes en esta cuarta planta. Desde el conocimiento jurídico se podrá hacer, entre otras muchas cosas, un análisis del impacto normativo de una nueva Ley, mientras que la politología nos permitirá, por poner un solo ejemplo, hacer un análisis comparativo de los sistemas de Seguridad Social de dos países. Desde luego, en las personas que realizan funciones de presupuestación, control interno o externo, fiscalización o auditoría suele estar muy presente la formación económica. Vemos que hay conocimientos que son de utilidad tanto en las organizaciones privadas como en las públicas mientras que otros son específicos de cada tipo de organización. En cualquier caso, parece claro que saber de política pública educativa (cuarta planta) es diferente de saber sobre el aprendizaje (primer piso), la enseñanza (segunda planta) o la dirección de centros escolares (tercer piso).

La quinta planta de la fábrica está dedicada a la evaluación, entendida como un proceso sistemático de aplicación de métodos y técnicas de investigación científica (de las ciencias sociales, en particular) en orden a la descripción, análisis y valoración de una actuación o intervención o de alguna de sus dimensiones, partes, elementos o factores. En la definición, hay dos aspectos clave: el rigor en el proceso y el propósito de llegar a emitir algún juicio de valor sobre el objeto de la evaluación. En los pisos anteriores de la fábrica nos hemos encontrado varias veces con la evaluación (así llamada o no) como tarea dentro de una actividad, como dimensión de una acción, como subproceso dentro de un proceso, como fase de un ciclo, como parte dentro de un todo. En la quinta planta, en cambio, es representada como una actividad en sí misma, como una función con entidad propia y, en algunos casos, como una profesión, aunque va de suyo que la evaluación, por definición, además de producir evidencia y, por tanto, conocimiento útil al respecto de la actuación en cuestión (y permitir la rendición de cuentas), lo hace dentro de un continuo cíclico de intervención de cara a volver a iniciarlo en mejores condiciones, con mayores posibilidades de éxito (por el aprendizaje obtenido). La evaluación de la que hablamos sería la evaluación de programas, evaluación de proyectos, evaluación de servicios o evaluación de centros[vi].

En este quinto piso escucharemos hablar del saber necesario para evaluar como un campo o área del conocimiento (como una disciplina, quizá). Ciertamente, si escuchamos conversaciones entre profesionales de la evaluación o leemos los libros sobre evaluación más consultados descubrimos un lenguaje común (con términos como encargo, eficiencia, teoría del cambio, estándares, contrafáctico, monitorización, evidencia o impacto) y un corpus metodológico característico, de igual modo que veremos unas referencias y tradiciones en las que las evaluadoras y evaluadores se reconocen. No parece haber una ciencia base predominante sino más bien una clara vocación interdisciplinar y aplicada, muy centrada en lo metodológico, con amplio pluralismo al respecto[vii].

La sexta planta de la fábrica está dedicada a la evaluación de políticas públicas[viii]. Según quién hubiera diseñado esta fábrica, posiblemente, la evaluación de políticas públicas no tendría una planta propia sino quizá una sección en la quinta. Sin embargo, sin negar la continuidad existente entre la evaluación de programas (por escoger un nombre de los cuatro mencionados antes) y la evaluación de políticas públicas, cabe percibir una diferencia cualitativa entre una y otra. No sólo porque los cuatro objetos citados pueden ser o no públicos sino, sobre todo, porque hablar de la política pública sería hablar de lo más global, estratégico, estructural, impactante o perdurable (por oposición a lo más bien técnico, operativo, coyuntural, parcial o táctico) y, por lo tanto, la evaluación representada en la sexta planta de la fábrica presenta diferencias en propósito, complejidad y contexto respecto del quinto piso. Con todo, también hay diferencias entre evaluar una política pública sectorial instalada permanentemente en la estructura del sector público (como la de turismo), una transversal también estructural en la Administración (como la de igualdad) y una transversal sin incardinación institucional estable propia (como la de transformación del modelo de cuidados). Por último, evaluar una política pública no es siempre y cada vez evaluarla toda entera[ix].

En lo relativo al conocimiento que habilita para la evaluación de políticas públicas, lógicamente, encontramos continuidades y discontinuidades entre la planta quinta y la sexta de la fábrica (como las había entre los saberes mencionados en el piso tercero y el cuarto). En todo caso, aunque, lógicamente, la comunidad de conocimiento representada en la planta sexta ha de ser menor que la de la quinta, quizá esté, proporcionalmente, más fragmentada en función de opciones metodológicas y disciplinas de referencia, con enfoques o subrayados más o menos descriptivos, experimentales, cualitativos, normativos, ideológicos, participativos, teóricos, cuantitativos, pragmáticos o críticos (en pinceladas sin pretensión clasificatoria). Por cierto que, en este momento, una atmósfera mediática y digital alienante, individualista, polarizadora, negacionista y reaccionaria desafía a observatorios, consultoras, cátedras, think tanks u otros dispositivos a potenciar el conocimiento ético, científico, técnico y práctico para la evaluación de políticas públicas con vectores narrativos e inspiradores de sentido, legitimación y movilización como los que tienen que ver con conceptos como participación, sostenibilidad, proximidad, datos abiertos, comunidad, transparencia, productividad, agilización, conectividad, prosperidad, colaboración, esperanza y otros[x]. Para no ser un conocimiento estéril.

La séptima planta de la fábrica está dedicada a la institucionalización de la evaluación de políticas públicas. Y tiene sentido este séptimo piso porque una cosa es la evaluación de políticas públicas (sin más) y otra cosa es la evaluación de políticas públicas institucionalizada. Institucionalizar la evaluación de políticas públicas supone optar por una determinada fórmula jurídica de incardinación en el sector público de un nuevo agente específicamente dedicado a ella, coherente con un determinado posicionamiento estratégico en el seno del entramado de agentes interesados e implicados y ante en su entorno, partiendo de una determinada comprensión (modelo, si se quiere) de la evaluación de políticas públicas[xi].

¿Y qué conocimientos o saberes se necesitarán para la institucionalización de la evaluación de políticas públicas? Pues diríamos que, a quienes quieran acometer o sostener un proceso de institucionalización de la evaluación de políticas públicas, no les vendrá mal llevar en la mochila, al menos: un buen conocimiento del corpus metodológico propio de la evaluación, saberes jurídicos sobre la configuración y funcionamiento del sector público y un buen bagaje en el campo de la dirección estratégica. Por lo demás, en un mundo en policrisis y aparente aceleración de la frecuencia de disrupciones sistémicas, en el que las ventanas de oportunidad política se pueden abrir y cerrar en un parpadeo, lo más prudente es suponer que no sabemos lo que tenemos que saber y, por lo tanto, dedicar siempre tiempo a la actualización, sistematización, formación, investigación, desarrollo e innovación[xii].

Además, nuestra visita a la fábrica no ha terminado. Advertimos que desde la séptima planta se accede al ático donde se realiza (se representa) la acción de gobierno, pero el acceso no parece directo y fácil. Además, a ese ático se accede también desde un terrado en el que se produce (en nuestra metafórica fábrica) la conversación, la disputa y la regulación públicas democráticas. ¿Cómo se gobierna atendiendo a los resultados y recomendaciones que vienen de la séptima planta (evaluación de políticas públicas institucionalizada) y, a la vez, a las propuestas, reivindicaciones o presiones que llegan desde el terrado (conversación, disputa y regulación públicas)?[xiii] ¿Cómo se construyen participativamente políticas públicas basadas en la evidencia? ¿Cuánta seguridad tenemos sobre la recomendación que hacemos desde el séptimo piso a la persona que toma las decisiones en comparación con las que le plantean desde el terrado o, simplemente, frente al dejar hacer, dejar pasar?

Por otra parte, no olvidemos que en la planta baja hay una serie de conocimientos, capacidades o competencias básicas, esenciales o clave de carácter matemático, lingüístico, lógico, estadístico, digital y así sucesivamente[xiv]. Se trata de saberes que, frecuentemente, se dan por supuestos en los siete pisos que hemos visitado: aprendizajes por los que hay que pasar antes de subir a cualquiera de las plantas de nuestra fábrica. Aparte, nos faltaba referirnos a:

• Una escalera exterior por la que se puede subir y desde la que se puede acceder al ático que es la de la filosofía, la ética y la ideología. También, ciertamente, es una escalera comunicada en ambos sentidos con cada uno de los pisos de la fábrica (los saberes representados en esta escalera y los presentes en cada una de las plantas dialogan entre sí).
• Ascensores dentro del edificio que representan otras vías diferentes a la evaluación de políticas públicas para lograr una acción de gobierno basada en el conocimiento, como, por ejemplo, el asesoramiento experto, el asesoramiento científico o la incidencia política.
• Un ascensor exterior que representa la ciencia de datos y la inteligencia artificial[xv], capaces de alterar las cadenas de valor o procesos de trabajo, modificando, acelerando, fusionando, abaratando o eliminando disruptivamente eslabones o pasos.

Después de recorrer toda la fábrica podemos volver a la séptima planta y reflexionar estratégicamente sobre la institucionalización de la evaluación de las políticas públicas. Comenzamos por alegrarnos de que el desafío que tenemos delante nos está obligando a discurrir, a aprender y a experimentar. A leer, escuchar y conversar. A no dar cosas por supuestas ni quedarnos con la primera respuesta que se nos ocurra. La visita al edificio nos ha hablado, sobre todo, de complejidad, de la necesidad de pertrecharnos, al menos, en unos cuantos de los sitios que hemos visitado dentro de la fábrica. Hemos de visualizar y sopesar pros y contras de diferentes constelaciones y secuencias de decisiones estratégicas que hemos de tomar sobre aspectos clave.

Si la evaluación se institucionaliza se hace, ella misma, política pública que ha de ser capaz de someterse a evaluación en tanto que actividad y en tanto que política pública. No debe haber contradicción entre su praxis y su discurso y debe ser la primera en reconocer sus debilidades y limitaciones, fruto de su momento histórico, como herramienta cognoscitiva. Debe saberse (y saberse gestionar como) bien de mercado, activo público y recurso compartido por comunidades de práctica y conocimiento. Debe enriquecerse y potenciarse en las relaciones entre agentes de las políticas (incluyendo destinatarias), academia, profesionales, Administración y ciudadanía [xvi]. Sin embargo, evidentemente, hay que arriesgar y, por supuesto, una verdad que no cambia: trabajar, trabajar y trabajar. Nunca es suficiente, pero desde luego, es imprescindible.

[i] euskadi.eus/besaldi

[ii] GÓMEZ, F.J. ¿El mito de la ciencia interdisciplinar? Obstáculos y propuestas de cooperación entre disciplinas. Madrid: Los libros de la catarata, 2016.

[iii] FANTOVA, F. Diseño de políticas sociales. Fundamentos, estructura y propuestas. Madrid: CCS, 2014.

[iv] INNERARITY, D. Una teoría crítica de la inteligencia artificial. Barcelona: Galaxia Gutenberg. 2025.

[v] GARDE, J.A. y LÓPEZ, A.M. “Institucionalización de la evaluación y auditoría operativa: ¿Rivalidad o complementariedad?”. Revista Española de Control Externo. 68, 2021, p. 48-65.

[vi] LIGERO, J.A. et al. Rayuela. Un ejercicio de reflexión y comprobación para hacer una evaluación consciente. Madrid: Means, 2019.

[vii] BRANCHINI, B. La Teoría del Cambio: una herramienta clave para la evaluación y la planificación de programas sociales. fresnoconsulting.es, 2024.

[viii] OCDE. Recomendación del Consejo sobre la evaluación de las políticas públicas. 2022.

[ix] CASADO, J.M. y DEL PINO, E. “Evolución, situación actual y retos de la evaluación de políticas públicas en las Administraciones españolas”. Cuadernos Económicos de Información Comercial Española. 102, 2021, p. 13-38.

[x] PATTON, M.Q. “Public policy evaluation: origins and evolution”. VARONE, F. et al. Handbook of public policy evaluation. Cheltelham, Elgar, 2023, p. 16-30.

[xi] PANIAGUA, M. “El uso de registros administrativos tributarios y de Seguridad Social para el diseño y la evaluación de políticas públicas: la creación del Ingreso Mínimo Vital”. Centro Interamericano de Administraciones Tributarias. 2025.

[xii] SCHÖN, D. El profesional reflexivo. Cómo piensan los profesionales cuando actúan. Barcelona, Paidós. 1998.

[xiii] AEVAL. Fundamentos de evaluación de políticas públicas. 2010.

[xiv] SPIEGELHALTER, D. El arte de la estadística. Cómo aprender de los datos. Madrid, Capitan Swing. 2023.

[xv] NIELSEN, S.B. et al. “Evaluation in the era of artificial intelligence”. NIELSEN, S.B. et al. Artificial intelligence and evaluation. Emerging technologies and their implications for evaluation. New York: Routledge, 2025, p. 1-12.

[xvi] EUROPEAN COMMISSION. Evaluation handbook. European Union. 2024.

Número 21, 2025

Rufí Cerdán Heredia. Doctor en geografía, subdirector de evaluación ambiental Generalitat de Catalunya 2005-2011, exdirector de Caritas Diocesana de Vic 2017-2021

Puedes encontrar a Rufí en X y Bluesky.

Los niños nacidos en 2020 se enfrentarán a una exposición sin precedentes a los extremos climáticos.[i] Las olas de calor, las sequías, las inundaciones y otros fenómenos extremos van a crecer substancialmente exponiendo a las nuevas generaciones a grandes riesgos, aunque el calentamiento global siga la improbable senda de quedarse en 1,5º por encima de la temperatura media global respecto al periodo preindustrial. En 2023 y 2024 la temperatura media del planeta ya ha alcanzado el aumento de 1,5, ese temido límite.[ii]

El 10% más rico de la población mundial representó casi la mitad de las emisiones globales en 2019 a través del consumo privado y las inversiones, mientras que el 50% más pobre representó solo una décima parte de las emisiones globales. Al mismo tiempo, las regiones con bajos niveles históricos de emisiones e ingresos suelen estar expuestas con mayor frecuencia y gravedad a los impactos climáticos y tienen recursos limitados para la adaptación.[iii]

Los grupos más expuestos al cambio climático suelen ser las personas que viven en condiciones de pobreza, las poblaciones más vulnerables, los ancianos, los niños, las mujeres y los grupos ocupacionales que trabajan al aire libre. También son más vulnerables los pueblos indígenas y las personas que dependen directamente de la naturaleza para su supervivencia.

Para prevenir los efectos del cambio climático es crucial reducir las emisiones de gases de efecto invernadero, mejorar la eficiencia energética y promover la reducción justa del consumo, lo que pasa necesariamente por una redistribución de la riqueza. Esto implica adoptar hábitos de consumo responsables, impulsar la transición a energías renovables, proteger los ecosistemas, asegurar una renta universal y reducir la duración de la jornada de trabajo.

Pero dada la alta probabilidad de que ocurran esos problemas, además de las acciones individuales y los cambios globales en la movilidad, en los sistemas agroalimentarios y en la transición energética que deben promover todas las instituciones para reducir los consumos de materiales y de energía, es preciso tomar medidas de adaptación para mitigar los efectos de los fenómenos extremos:

• Resiliencia urbana: Diseñar ciudades que sean resistentes a los impactos del cambio climático, como inundaciones, sequías, y olas de calor. Para ello se debe adaptar el espacio construido para evitar desastres en las inundaciones y mejorar las condiciones climáticas de las viviendas y de los espacios públicos.
• Gestión del agua: Reutilizar el agua residual, promover la eficiencia en el riego, y construir infraestructuras para la gestión del agua en zonas vulnerables.
• Agricultura sostenible: Desarrollar cultivos resistentes a la sequía, utilizar técnicas de agricultura que reduzcan las emisiones, y proteger los suelos.
• Protección de ecosistemas: Restaurar y proteger los ecosistemas naturales, como los bosques y los humedales, que son importantes sumideros de carbono y reguladores del clima.

Hemos de trabajar juntos y a todos los niveles, transformando comportamientos y estructuras para conseguir ralentizar la crisis ambiental y proteger a los más vulnerables de sus peligrosos efectos. Vivamos la ecología integral convencidos de que es el camino.

[i] https://www.nature.com/articles/s41586-025-08907-1

[ii] https://climate.copernicus.eu/esotc/2024

[iii] https://www.nature.com/articles/s41558-025-02325-x

Número 21, 2025

Puedes escuchar la conversación con Laura Barrio en Youtube, iVoox y Spotify.

Número 19, 2025

Raquel Martínez Buján, Doctora en Sociología y Profesora del Dpto de Socioloxía e Ciencias da Comunicación de la Universidade da Coruña

Puedes encontrar a Raquel en Twitter

Este proyecto de investigación financiado por el Ministerio de Ciencia e Innovación para el período 2021-2024, explora las posibilidades de la comunidad como una esfera desde la que se pueden articular programas públicos de cuidados de larga duración y desde la que es posible integrar una participación ciudadana en el diseño y gestión de servicios sociales. Su redacción tuvo lugar durante el proceso de la pandemia de la Covid-19, cuando se puso en evidencia tanto la relevancia de todas las actividades relacionadas con la reproducción social, como el potencial de las redes colaborativas para afrontar las situaciones del cuidado cotidiano de una manera ágil y flexible. De ello es ejemplo la rápida y exitosa configuración de grupos de apoyo mutuo y de acción vecinal durante el confinamiento en numerosas áreas urbanas (Diz et al., 2022). De esta manera, se ha visualizado una vez más, al igual que ya sucedió después de la Gran Recesión de 2008, que existe un agotamiento de los servicios sociales convencionales para dar resupuesta a los nuevos riesgos sociales  (aquellos que han surgido de los cambios sociales y económicos de las últimas décadas: precariado, envejecimiento, conciliación laboral y familiar, cuidado social…) y los límites de los programas públicos para responder con dinamismo a las necesidades sociales (por ejemplo, cuidados paliativos y soledad no deseada, entre otras). De hecho, los modelos de intervención dominantes de corte individual están siendo cuestionados por su incapacidad para dar respuesta a los problemas sociales emergentes y crece el interés por métodos y prácticas de corte comunitario. Su reorientación se está produciendo de diferentes formas, ya sea incorporando fórmulas comunitarias de intervención, métodos de investigación-acción comunitaria (Suárez-Balcazar, 2020) o modelos emergentes como la co-creación (Osborne, 2018), desde los que está creciendo una relevante literatura para su desarrollo en el ámbito del envejecimiento (Zúñiga, 2020).

Es en este contexto de desigualdad social en el que están surgiendo nuevas reflexiones sobre cómo gestionar los recursos públicos, qué prácticas pueden detener la privatización de los mismos y, cómo puede propiciarse la restauración de aquellos que ya se habían conseguido anteriormente. De esta manera, en los últimos años se ha producido una relevante y asentada literatura científica centrada en caracterizar la comunidad como una esfera de provisión de cuidados, ámbito que había sido menos explorado en los debates académicos sobre bienestar. Además, entre algunos grupos sociales se están ensayando fórmulas reales de autogestión que se articulan en torno a valores colectivos y que transcienden a las habituales opciones institucionalizadas. Estas iniciativas han sido especialmente relevantes en el ámbito de los cuidados como es el caso de las viviendas colaborativas de mayores (co-housing) (Artiaga, 2021) y de los grupos de crianza infantil (Martínez-Buján et al., 2021). Todas ellas pueden considerarse como una reactivación de la esfera de la comunidad. También se están poniendo en marcha distintas experiencias cooperativas animadas por las administraciones públicas, sobre todo las de carácter local, alrededor de cuestiones básicas como salud y provisión de cuidados. Es ahí donde destacamos iniciativas de los programas Radars en Barcelona para paliar la soledad no deseada (Moreno, 2018) o las supermanzanas, iniciativa que tiene como objetivo la autogestión del SAD por parte de sus propias trabajadoras (Moreno, 2021). También se encontrarían los programas Madrid, ciudad de los cuidados (Barbero, 2017) y los bancos de tiempo (Del Moral, 2018). Este cuidado en lo comunitario más que un concepto normativo de partida, se plantea bajo una comprensión amplia que incluye experiencias de cooperación. Se trata de prácticas muy heterogéneas cuyos confines no siempre son claros; a veces remiten a procesos autogestivos basados en la afinidad y la elección, mientras que en otras ocasiones se entrelazan con servicios del Estado y de organizaciones particulares. Más que un recorte preciso como algo absolutamente diferenciado con respecto a otros ámbitos (familias, Estado y mercado) lo comunitario se organiza en procesos híbridos en los que se toca con instancias públicas, economías monetarias o relaciones de parentesco (Vega, et al., 2018:24).

De esta manera, mientras que la respuesta política a la crisis de los cuidados ha consistido en la creación LAPAD cuya aplicación ha sido muy restringida, se ha producido una creciente conciencia de que este tipo de medidas no son capaces de responder a todas las necesidades de sostenimiento que surgen en el transcurso de la vida. De hecho, la respuesta de la ciudadanía tanto, ante la crisis generada por la pandemia, como con la que se propició tras la Gran Recesión, ha sido la de organizarse en grupos de apoyo a personas en situación de fragilidad. Si en el caso de la crisis económica se centró en actuaciones para afrontar la especulación inmobiliaria y el desempleo, en esta ocasión, las acciones se desplegaron para apoyar a las personas mayores desde una lógica local y comunitaria, proporcionando, para aquellos que vivieron en soledad el encierro, comidas preparadas y compañía por medios telemáticos. Para la población en su conjunto también se crearon las denominadas cajas de resistencias, se cosieron mascarillas de tela para el personal sanitario en hogares particulares y se crearon bancos de alimentos. Y es que la pandemia de la Covid-19 ha demostrado tanto la necesidad de la interdependencia humana para la sostenibilidad de la vida como la emergencia de la comunidad en contextos de crisis.

El contexto actual parece haber puesto aún más de manifiesto la importancia que la participación tiene en la vida social y comunitaria para posibilitar los cuidados de larga duración en el entorno de la vida cotidiana. Además, estudios recientes nos alertan de que la pandemia parece estar teniendo un impacto negativo en lo que a edadismo y percepción social de la vejez se refiere, (Ehni y Wahl, 2020) así como está generando o acrecentando la tensión intergeneracional (Meisner, 2021). La participación comunitaria se presenta aquí, una vez más, como un elemento fundamental no solo para la mejora de la calidad de vida, sino para la cohesión social. Paradójicamente, ante amenazas y riesgos de dimensiones planetarias como la pandemia de la Covid-19, parte de la solución parece pasar por volver la mirada hacia lo más cercano, hacia la comunidad local.

En este proyecto planteamos analizar el potencial que estas redes y dinámicas tienen para continuar realizando esta labor en un escenario post-crisis y articularse como una esfera de provisión del cuidado que podría fomentarse desde las administraciones públicas. Optimizar esta función, pasará necesariamente por tejer este ámbito con el resto de esferas que proporcionan atención y en asignarle un rol bien definido dentro del modelo de cuidados de larga duración. Esto requerirá investigación y desarrollo en este ámbito, ya que implica enfrentar ciertos debates y dificultades, como son la consideración o no de la comunidad como derecho, el establecimiento de mecanismos que aseguren un estándar de seguridad y calidad mínimo en la provisión, así como la generación de espacios desde los que se posibilite su interrelación con el resto de esferas que participan en la provisión de cuidados y bienestar. De esta manera, el proyecto profundiza en la capacidad de estas prácticas encardinadas desde la comunidad para promover alternativas al modelo de cuidados. En concreto, la investigación se detiene en cuatro de ellas: 1) la vivienda colaborativa de personas mayores (co-housing), 2) las cooperativas de trabajadoras de cuidados, 3) grupos autogestionados para paliar situaciones de vulnerabilidad y fragilidad consecuencia de la pandemia y 4) programas públicos de bienestar que tienen una base comunitaria. Así se incluye el ámbito comunitario en las cuatro esferas del modelo de cuidados: la familiar y de convivencia, la de trabajo, la de la sociedad civil y la pública.

El análisis de los efectos de la Covid-19 en el modelo de cuidados supone una evaluación de los servicios sociales y de las políticas públicas destinadas a esta finalidad durante la pandemia, pero también de las consecuencias que este fenómeno ha dejado de manera perdurable en el propio sistema. De esta manera, los resultados del proyecto pueden convertirse en herramientas prácticas que generen alternativas a las situaciones de refamiliarización y precarización laboral que se encuentran en el sector del cuidado social. Consideramos que sus resultados podrían convertirse en cuatro productos susceptibles de transferencia social, orientados a:

1. Diseñar nuevas fórmulas desde las que gestionar de manera más sostenible y equilibrada el trabajo de cuidados remunerado tanto el que se desarrolla en los servicios sociales como el que se desempeña en los hogares. Eso supone mejorar la calidad de atención de estos recursos públicos y abaratar los costes de las excesivas tramitaciones burocráticas y de gestión en las que se encuentra inmerso el ámbito del cuidado social.
2.  Valorar los recursos de cuidados que las familias consideran más adecuados para afrontar la asistencia de las personas mayores y dependientes y como éstos se articulan con los servicios públicos, privados y comunitarios del entorno. Evidentes consecuencias pueden advertirse sobre la calidad de vida de la población y ofrece pistas de qué servicios deben potenciarse desde las empresas (preferentemente de enconomía social) y de las administraciones públicas.
3. Diseñar soluciones a las necesidades de cuidados basadas en esquemas de innovación social, marco desde el cual se promueve la acción comunitaria.
4. Contribuir a construir políticas más sensibles hacia las necesidades de la ciudadanía, de las personas implicadas, que incorporen su participación en la gestión y que contribuyan a mantener comunidades más fuertes y cohesionadas.

Referencias bibliográficas

Artiaga, A. (2021). “Cuidados comunitarios y gobierno común de la dependencia: viviendas colaborativas de personas mayores”. Revista Española de Sociología, 30(2): a29.

Barbero, FJ. (2017). “Experiencia 1. Plan Madrid Ciudad de los Cuidados”. Documentación Social, 187: 161-175

Del Moral, L. (2018). “Desfamiliarizar, desprivatizar. Bancos de tiempo, sostenibilidad de la vida y nuevos comunes en el Sur de Europa”. En C. Vega, R. Martínez-Buján y M. Paredes (eds.), Experiencias y vínculos cooperativos en el sostenimiento de la vida en América Latina y el Sur de Europa. Madrid: Traficantes de Sueños: 209-231.

Diz, C. et al. (2022). Caring democracy now: neighborhood support networks in the wake of 15M. Social Movement Studies (en prensa).

Ehni, H., Wahl, H., (2020). “Six Propositions against Ageism in the COVID-19 Pandemic”. Journal of Aging & Social Policy, 32(4-5): 515-525

Martínez-Buján, R. et al. (2021). “Experiencias colectivas de cuidados durante la infancia: dinámicas, debates y tensiones”. Revista Española de Sociología, 30(2): a31

Meisner, B. (2021). “Are You OK, Boomer? Intensification of Ageism and Intergenerational Tensions on Social Media Amid COVID-19”. Leisure Sciences, 43(1): 56-61.

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Número 10, 2022

Pedro Fuentes Rey, técnico del equipo de Estudios de Cáritas Española

Las políticas públicas y la intervención social del tercer sector en contextos de exclusión social hacen, con mucha frecuencia, un especial hincapié en la activación de las personas. Haciendo un análisis que sitúa la causa en el terreno de lo personal. Los datos de la EINSFOESSA 2021 desmienten que este sea el problema central, poniendo de manifiesto que son los propios mecanismos de integración social los que fallan. ¿ha llegado la hora de poner ahí el acento?

La encuesta EINSFOESSA 2021 ha indagado sobre el grado en que las personas realizan o no actividades de inserción, de mejora de su empleabilidad, de aprendizaje… es decir, si están activadas es porque realizan actividades como trabajar, estudiar, formarse o acudir a diversos programas formativos o laborales, entre otros, a los ofrecidos por los servicios sociales públicos y privados para superar la situación en la que se encuentran, pero especialmente para encontrar un empleo.

Este gráfico nos muestra el porcentaje de activación en función del nivel de integración y, por tanto, de las condiciones de vida del hogar. Lo primero que se observa es que sea cual sea la posición respecto a la integración social, se da un altísimo porcentaje de hogares en los que, al menos un miembro, realiza este tipo de actividades. Siendo incluso ligeramente superior en los hogares en la zona de exclusión. En principio no parece que el problema de la activación sea el elemento principal a abordar en la intervención.

Si acercamos un poco la lupa y miramos ahora solo a las personas perceptoras de algún tipo de prestación económica, los datos no corroboran el mantra de su efecto desincentivador de la activación.

Aun en el caso del grupo en el que el nivel de activación es menor, (los perceptores de renta mínima autonómica o estatal) esta es ligeramente superior al 50%, y nada demuestra que la causa de la bajada sea responsabilidad de la prestación.

De este gráfico podemos extraer dos conclusiones complementarias: la primera, que cuanto más se cobra por una prestación, más nivel de activación se produce. Y la segunda, que la reducción de la intensidad de las actividades de activación quizá se deba más al tiempo de permanencia en la situación que, en la medida que se incrementa, provoca desánimo.

Así, tenemos un colectivo de personas nada desdeñable que queda fuera de los procesos normalizados de integración que de manera masiva están haciendo esfuerzos por acceder a alguno de ellos (están activados). Un grupo que suele obtener una respuesta centrada, en ocasiones de manera obsesiva, en activarlos, quizá porque, como sociedad, asumimos acríticamente la visión liberal de la pobreza que responsabiliza al individuo, y solo a él de su situación.

Empeñarse en facilitar una llave a quien intenta y no puede abrir una determinada puerta y olvidarse de descorrer los cerrojos del interior no parece la mejor de las maneras de plantear el asunto. Lo que no funciona son los mecanismos de integración social, que, si alguna vez lo hicieron, ya no dan respuesta a todas las personas.

El empleo ya no es accesible para todas, y cuando lo es, no protege de la pobreza y la exclusión de forma universal. La formación estudiada apenas acerca al desarrollo profesional en ese campo. No existen espacios fuera del mercado donde aportar a los demás nuestros saberes o haceres. Los lazos comunitarios son hoy escasos y débiles. Realmente no es extraño el desánimo si el resultado de la inversión en activación no lleva a cubrir, o tan siquiera a acercarse a las expectativas con las que se hace, o con las que se les vende. Y, a pesar de ello, los que se desaminan son una minoría.

Número 10, 2022

Sonia Olea Ferreras

Jurista experta en Derechos Humanos

Cáritas Española ha llevado a cabo múltiples procesos de incidencia política para situar sus propuestas en el ámbito ejecutivo y legislativo. Por primera vez en el ámbito estatal, este proceso comienza y se sustenta en la reflexión de las personas y familias afectadas sobre sus derechos humanos vulnerados. Y desde ese escenario, se construye el análisis posterior que ha dado lugar a propuestas concretas de políticas públicas y legislación que prevengan, afronten y terminen con las situaciones de sin techo y sin vivienda en nuestro Estado.

“La participación es esencial para reducir las desigualdades y los conflictos sociales. También es importante para empoderar a las personas y los grupos, y es uno de los elementos fundamentales de los enfoques basados en los derechos humanos orientados a eliminar la marginación y la discriminación”.

Directrices de Naciones Unidas[1], 2018

Introducción

En los últimos cinco años, Cáritas ha implementado procesos de incidencia a nivel territorial e internacional (Huelva y Amazonía) sustentados en la detección de la vulneración de derechos humanos por las personas que lo están viviendo cotidianamente. Y no sólo, sino que, además, han sido también protagonistas en la priorización del ámbito sobre el que construir las propuestas políticas que llevar al ejecutivo/legislativo para terminar con dichas vulneraciones. Sólo así se puede diseñar una política pública con enfoque de derechos humanos.

Suponía todo un reto impulsar un proceso similar a nivel estatal (70 Cáritas Diocesanas, de las que la gran mayoría acompaña situaciones de personas y familias sin techo y sin vivienda). Multiplicado por tener que hacerlo en mitad de una pandemia mundial, que limitaba, incluso excluía, la posibilidad de llevar a cabo encuentros y reuniones asamblearias como hubiera sido deseable.

Pero era el momento. No sólo porque podíamos ser propositivos ante una estrategia de política pública aún sin desarrollar, sino porque teníamos la certeza de que el trabajo y el esfuerzo llevado a cabo por tantas personas, tendría el fruto de sentirnos todos y todas protagonistas, en especial tantas personas invisibilizadas, fragilizadas, criminalizadas, y ninguneadas cada día por su situación de pobreza y exclusión social y residencial.

¿Cuál era el objetivo principal?: hacer propuestas políticas al Ministerio de Derechos Sociales y Agenda 2030 para que fueran incluidas en la futura 2ª Estrategia Nacional Integral de Personas sin Hogar 2022-2026 y pudiera afrontarse la situación de las personas y familias sin techo[2] (ETHOS 1) y sin vivienda (ETHOS 2) que acompaña Cáritas.

¿Desde dónde?: desde la detección de la vulneración de derechos humanos por las propias personas y familias vulneradas y por las personas que les acompañamos en Cáritas (voluntariado y personal contratado).

Y ¿qué meta esencial tenía este proceso?: poner en práctica, por primera vez en Cáritas a nivel estatal, un modelo participativo en la construcción de propuestas políticas a la Administración, su seguimiento y posterior evaluación donde las personas y familias vulneradas fueran el centro de todo el proceso.

Desde enero a junio de 2021 hemos llevado a cabo la fase de detección, análisis y propuestas:

En junio fue presentado nuestro documento de propuestas ante el Ministerio de Derechos Sociales y Agenda Urbana, y el día 23 del mismo mes, celebramos una jornada virtual con cientos de personas y familias vulneradas y agentes de Cáritas, donde desde nuestra Secretaría General se hizo la devolución del proceso. Una vez sea publicada la 2ª Estrategia, tenemos el compromiso de la Directora General de Diversidad Familiar y Servicios Sociales de presentarla igualmente en otra jornada de las mismas características. Igualmente haremos el contraste entre nuestras propuestas y el documento final, junto con una evaluación intermedia (todo ello desde la continuidad con el modelo participativo llevado en todo el proceso 2021-2024).

Vulneración de derechos humanos de personas y familias acompañadas por Cáritas en situación de sin techo y sin vivienda

Entre el 9 de febrero y el 10 de marzo de 2021 se llevaron a cabo dos consultas a nivel confederal por el Equipo de Estudios de Cáritas Española:  a personas en situación de sin techo y sin vivienda (ETHOS) acompañadas por Cáritas y a agentes de Cáritas que acompañan esas realidades. Con dos objetivos:

• Recoger las vulneraciones de Derechos Humanos-Discriminación detectadas por las propias personas que las están viviendo.
• Recoger las causas más urgentes, importantes, prioritarias o que consideran esenciales para plantear y promover ante la Administración Estatal.

En otras circunstancias hubiéramos utilizado la metodología habitual[3] de reuniones presenciales asamblearias y participativas donde llevar a cabo dinámicas grupales de contraste, debate y acuerdos.

Hemos contado con la participación de 916 personas en situación de sin techo y sin vivienda y 579 agentes (contratados y voluntarios) en 44 Cáritas Diocesanas cumplimentando un breve cuestionario sobre los derechos humanos que se consideraban vulnerados y su priorización respecto al derecho que de forma más urgentes necesitaba ser afrontado por la Administración en sus políticas públicas. Además, en el caso de las personas y familias vulneradas, se les consultó también por su propia experiencia de discriminación.

Percepción de las personas sin vivienda y sin techo de posibles causas de discriminación sentidas. Equipo de Estudios. Cáritas Española. 2021

Este cuestionario fue completado desde dos vías, en el intento de facilitar la mayor participación posible:

• Físicamente y envío por correo postal (con la posterior sistematización del Equipo de Estudios).
• Encuesta online (a través de teléfono móvil y ordenador).

En el caso de las personas y familias afectadas, los derechos humanos que consideran vulnerados son:

Principales derechos humanos que pueden verse afectadas las personas sin vivienda y sin techo. Equipo de Estudios. Cáritas Española. 2021

Y en su priorización para diseñar políticas públicas por parte de la Administración, los cuatro primeros han sido: derecho humano al trabajo, a una vivienda adecuada, a la salud y a la educación.

Para el personal voluntario y contratado que acompaña estas realidades los derechos humanos vulnerados son el derecho a la vivienda, al trabajo, a la salud-sanidad, a la vida, libertad y seguridad y a vivir en condiciones dignas. En su priorización sobre el ámbito más urgente para la intervención de las políticas públicas sería: vivienda, salud, trabajo y educación.

Una vez más, la pandemia hizo que tuviéramos que adaptarnos, y en los siguientes pasos del proceso de incidencia contamos con representantes de 13 Cáritas Diocesanas[4] que trabajaron arduamente durante 3 jornadas de trabajo virtual, de 4 horas cada una de ellas. Se trataba de construir las propuestas políticas de Cáritas desde el análisis y reflexión sobre las causas, factores y consecuencias que daban lugar a la vulneración de cada uno de los cuatro derechos humanos priorizados, entre los cuales, después de una primera reflexión sobre los ámbitos sobre los que se iba a sustentar el posicionamiento de Cáritas y sus propuestas políticas; se introdujo también el derecho humano a la protección social, unificando empleo decente y formación en un solo derecho, y tomando el siguiente que salía como priorizado en las encuestas realizadas.

Construcción de propuestas de políticas públicas con enfoque de derechos humanos

En el análisis de cada uno de los derechos humanos vulnerados priorizados hemos ido profundizando en sus diferentes dimensiones:

• En primer lugar, qué causas dan lugar a la vulneración.
• En segundo, qué consecuencias tiene dicha vulneración en las personas y familias en situación de sin techo y sin vivienda acompañadas por Cáritas.
• En tercero, hemos debatido y contrastado hasta seleccionar la causa que nos parecía más urgente, prioritaria e importante por las consecuencias directas que tiene en dichas personas y familias.
• Y, por último, hemos analizado qué factores son los que dan lugar a dicha causa seleccionada.

Y así con cada una de las vulneraciones a los derechos humanos a una vivienda adecuada, al empleo decente y la formación, a la salud y a la protección social. Desde luego, un trabajo grupal de mucha envergadura técnica, más aún al tener que llevarlo a cabo en formato online dificultando en mucho el debate y los acuerdos.

La propuesta política, ya fuera relacionada con una normativa (a modificar, crear, o suprimir) o una política pública (plan, proyecto, programa…) se iba a sustentar – se ha sustentado-; sobre la reflexión y acuerdo llevado a cabo por este grupo motor de 13 Cáritas Diocesanas y miembros del Equipo de Inclusión y del Equipo de Incidencia de los Servicios Generales de Cáritas Española respecto a qué factor, de los que daban lugar a la causa considerada como urgente, prioritaria e importante, era, a su vez, el que más contribuía a su existencia y, por tanto, a la vulneración.

Pudiendo así focalizar la propuesta política de forma concreta y directa ante las administraciones públicas: ¿cómo afrontar, suprimir, prevenir, acabar con dicho factor?

Proceso genérico llevado a cabo en la reflexión grupal y participativa:

Sólo un breve apunte tomando como ejemplo el análisis de la vulneración del derecho a la protección social y así facilitar la compresión de la metodología empleada:

Consensuado como el factor que de forma más clara contribuye a la falta de coordinación entre las diferentes administraciones (territorialmente y por ámbitos: vivienda, salud, servicios sociales, empleo…) el que no se desarrolle por los Servicios Sociales el derecho a la protección social, quedando su actuar en la gestión y organización del reparto de prestaciones económicas.

Una vez determinados los cuatro factores que más contribuyen a las causas consensuadas por el grupo como urgentes, prioritarias e importantes, porque dan lugar a la vulneración de los derechos humanos seleccionados; ha sido posible diseñar las propuestas políticas que para Cáritas han de ser contenidas en la futura 2ª Estrategia y que constan en su documento Análisis y propuestas de Cáritas para la 2ª Estrategia Nacional Integral para Personas sin Hogar 2021-2026[5].

Al igual que en líneas anteriores, tomaremos a modo de ejemplo el desarrollo de las propuestas políticas de Cáritas para afrontar y terminar con el factor seleccionado como de mayor contribución a la vulneración del derecho humano a la salud para las personas y familias sin techo y sin vivienda que acompañamos en Cáritas:

Ante la carencia de unidades/equipos socio-sanitarias de salud mental de calle y la poca coordinación socio-sanitaria en los diferentes niveles de la administración pública, proponemos:

• Que se impulse y promueva la creación de unidades de calle socio sanitarias de salud mental al menos en las poblaciones de más de 20.000 habitantes.
• Que se promocione el aumento de esta ratio, según nº de habitantes y kilómetros incluidos por municipio/comarcas.
• Que se promueva que cada unidad de calle esté formada por personal del ámbito mental (psiquiatría/psicología), físico (enfermería) y social (trabajo/educación social).

Que se impulse y promocione que la coordinación de las unidades se lleve a cabo desde Servicios Sociales.

Participación de las personas y familias vulneradas en el seguimiento y evaluación del proceso de incidencia política

En la jornada confederal online que celebramos para devolver a las personas y familias vulneradas el resultado de la reunión mantenida con la Dirección General de Diversidad Familiar y Servicios Sociales por nuestra Secretaria General, Natalia Peiro, muy pocas horas antes; éramos conscientes de varias cosas:

• Que, como todo el proceso de consecución de las propuestas políticas presentadas a la Administración, esta jornada/asamblea también era un momento histórico en la Confederación y abría una puerta de no retorno a la participación de las personas vulneradas en los procesos de incidencia a nivel estatal.

Centro Amigo, Cáritas Diocesana de Sevilla. Jornada confederal online.

Intervención de persona acompañada por la Cáritas Diocesana de Mondoñedo-Ferrol

• Que una de las mayores riquezas que tenemos en Cáritas es la posibilidad de compartir procesos desde las diferentes miradas de las personas y familias vulneradas, las personas contratadas y voluntarias y los equipos directivos. Y ello se torna en el mayor recurso intangible para todas nuestras áreas de intervención: social, económica, política, jurídica, sociológica, formativa, de sensibilización y comunicación.
• Que las personas y familias vulneradas tienen que ser receptoras directas, sin intermediarios, del contenido de la futura 2ª Estrategia (y ese es el compromiso adquirido por la Dirección General de Diversidad Familiar y Servicios Sociales del Ministerio de Derechos Sociales y Agenda 2030 para el próximo 2022).

Cáritas Diocesana Orihuela-Alicante. Jornada confederal online. Intervención de la Secretaria General de Cáritas Española.

• Y, finalmente, que el seguimiento y la evaluación de dicha 2ª Estrategia iba a hacerse con la participación directa, ojalá presencial, de las personas y familias vulneradas, en situación de sin techo y sin vivienda, acompañadas por Cáritas.

Desde todas estas premisas, y formando parte del proceso de incidencia que iniciamos en enero de este año, seguirán el próximo año las fases de seguimiento y de evaluación intermedia de la 2ª Estrategia Nacional Integral de Personas sin Hogar, una vez que concluya el propio diseño de la misma por la Administración pública responsable y podamos dar inicio a las acciones programadas.

Fase de seguimiento (2022-2023) con cuatro objetivos:

• Participación horizontal y grupal de las personas y familias en situación de sin techo y sin vivienda acompañadas por Cáritas, voluntarias y contratadas, y equipos directivos.
• Conocer el contenido de las políticas públicas propuestas en la 2ª Estrategia.
• Contrastar las políticas públicas contenidas en la 2ª Estrategia con las de Cáritas.
• Hacer llegar a la Administración el resultado de nuestro contraste.

Y con las siguientes actividades:

• Espacios grupales específicos del voluntariado, el personal contratado, los equipos directivos y las personas y familias de forma independiente (por determinar en cada Cáritas Diocesana según posibilidades internas de organización).
  • Apoyo del Grupo Motor del Proceso de Incidencia en el diseño de dinámicas participativas según organización interna de la Cáritas Diocesana.
• Espacio asambleario/jornada compartido por todos los grupos específicos en cada Cáritas Diocesana.
  • Acuerdo diocesano sobre el resultado del contraste para compartir a nivel confederal con el Grupo Motor del Proceso de Incidencia.

Para poder llevar a cabo esos espacios de reflexión, debate y toma de acuerdos, se elaborarían dos documentos soporte junto con uno tercero, conclusivo de los pasos anteriores y “producto” para poner en común con las administraciones públicas en el seguimiento de nuestras propuestas ante la vulneración de los derechos humanos a la vivienda adecuada, empleo decente y formación, salud y protección social.

• Presentación del documento de contraste ante el Ministerio de Derechos Sociales y Agenda 2030 por la Secretaria General de Cáritas Española y personas/familias vulneradas acompañadas por Cáritas.
• Jornada confederal online de seguimiento de la presentación del contraste con las propuestas de Cáritas ante el Ministerio de Derechos Sociales y Agenda 2030.

Este documento final de contraste de Cáritas entre las políticas públicas contenidas en la 2ª Estrategia Nacional Integral de Personas sin Hogar 2022-2027 y las propuestas planteadas por Cáritas será también nuestra guía en la fase de evaluación intermedia que llevaremos a cabo en 2024 y, desde luego, en los diversos espacios de incidencia con la Administración estatal y de red/plataformas en los que como Cáritas estamos presentes.

Desarrollo de los espacios grupales específicos, diocesanos y confederal:

FASE DE EVALUACIÓN INTERMEDIA (2024) con dos objetivos:

• Contrastar la efectiva aplicación de las políticas públicas contenidas en la 2ª Estrategia.
• Hacer seguimiento de las propuestas de Cáritas.

Todavía en fase de diseño, la propuesta para implementar esta evaluación intermedia sería llevar a cabo un Encuentro Confederal sobre el Proceso de Incidencia para la Estrategia Nacional Integral de Personas sin Hogar, con la participación horizontal de todas las personas y familias agentes de Cáritas (vulneradas sin techo y sin vivienda, voluntarias, contratadas y equipos directivos. Tanto de las Cáritas Diocesanas, como de las Cáritas Regionales y todos los equipos que quieran participar de Servicios Generales de Cáritas Española).

El Grupo Motor del Proceso de Incidencia incorporaría representación de todas ellas para diseñarlo y llevarlo a cabo. Con cuatro áreas de trabajo y reflexión:

• derecho a una vivienda adecuada
• empleo decente y formación
• salud
• protección social

Incorporando diversas dinámicas personales y grupales que nos puedan llevar a dar respuesta a los interrogantes que nos preocupan y ocupan sobre la efectividad de la 2ª Estrategia para prevenir y/o terminar con las vulneraciones de derechos humanos detectadas desde la primera fase de nuestro proceso.

Sin duda, y de forma clave[6] la participación de las personas vulneradas en el diseño, implementación, seguimiento y evaluación de políticas públicas hace que las mismas sean más adecuadas y efectivas; se profundice en la prevención y se encuentren caminos más adecuados para su realización.

Desde esa revisión y constatación de la realidad, en un espacio participativo, horizontal, que representa todas las miradas de las personas agentes de Cáritas,

• poder hacer hincapié en nuestras propuestas para los años restantes de la propia 2ª Estrategia
• presentar los resultados de la reflexión confederal en los espacios internos de Cáritas y externos (plataformas y Administraciones Públicas).

Y, por supuesto, comenzar con el diseño de la tercera estrategia, habiendo compartido, actualizado y acordado las líneas esenciales de unas políticas públicas necesarias y urgentes para que todas las personas, en especial las más vulneradas, puedan vivir en plenitud su dignidad universal, intrínseca e irrenunciable.

[1] NACIONES UNIDAS (2018) “Directrices para los Estados sobre la puesta en práctica efectiva del derecho a participar en la vida pública” https://www.ohchr.org/Documents/Issues/PublicAffairs/GuidelinesRightParticipatePublicAffairs_web_SP.pdf

[2] FEANTSA (2010) “Tipología europea de sinhogarismo y exclusión residencial” https://www.feantsa.org/download/ethos_spain-24518105836657575492.pdf

[3] WOLA y CEDPA (2005) “Manual para la facilitación de procesos de incidencia política” Ed. Centro para el Desarrollo de Actividades de Población (CEDPA) y Oficina en Washington para Asuntos Latinoamericanos (WOLA). Pp. 55-78

[4] Cáritas Diocesanas que forman parte del Grupo Motor del Proceso de Incidencia: Asidonia-Jerez, Barcelona, Bilbao, Ciudad Real, Getafe, Girona, Madrid, Murcia, Orihuela-Alicante, San Sebastián, Santiago, Sevilla y Tenerife.

[5] N.d.a. Probablemente, dadas las fechas que estamos, la 2ª Estrategia pasará a ser programada para el período 2022-2027.

[6] NACIONES UNIDAS (2018)  “Directrices para los Estados sobre la puesta en práctica efectiva del derecho a participar en la vida pública” https://www.ohchr.org/Documents/Issues/PublicAffairs/GuidelinesRightParticipatePublicAffairs_web_SP.pdf)

Noviembre 2021

Antonio Jiménez Lara

Sociólogo

Puedes encontrar a Antonio Jiménez Lara en Twitter.

El enfoque de derechos humanos (o, más brevemente, enfoque de derechos) es el esfuerzo orientado a traducir las normas internacionales de derechos humanos en acciones de política institucional y de control social dirigidas a dar respuesta a las demandas sociales y a satisfacer las necesidades de todas las personas y grupos, superando las situaciones de exclusión y desigualdad estructural existentes (Güendel, 2003).

Este enfoque se desarrolló inicialmente en el marco de las Naciones Unidas, como elemento clave del programa de reformas formulado en 1997 por Kofi Annan, y se ha aplicado durante las dos últimas décadas en los programas de cooperación para el desarrollo implementados por sus diferentes organismos, que acordaron en el año 2003 el Entendimiento común de las Naciones Unidas sobre un enfoque basado en los derechos humanos para la cooperación para el desarrollo (UNSDG, 2003). El enfoque se ha extendido también a las políticas públicas nacionales, y son ya muchos los Estados que han adoptado como marco de referencia para el diseño, implementación y evaluación de las políticas públicas los principios y las normas que reconocen los derechos humanos, plasmados tanto en instrumentos internacionales como en las constituciones y leyes nacionales.

El enfoque de derechos humanos se sustenta en dos pilares fundamentales: el Estado como garante de los derechos y principal responsable de su promoción, defensa y protección, por una parte, y las personas y grupos sociales como sujetos titulares de derechos, con la capacidad y el derecho de reclamar su cumplimiento y de participar en la formulación y ejecución de las políticas públicas, por otra.

Los derechos humanos se han tratado tradicionalmente desde la perspectiva jurídica, pero son también un tema de gran importancia para la sociología y la ciencia política, pues está ligado al debate sobre las desigualdades sociales, la cohesión social y los procesos de democratización de las sociedades. De hecho, el surgimiento de nuevos derechos está directamente relacionado con los cambios sociales, la aparición de nuevas necesidades y las reivindicaciones y demandas de los movimientos sociales.

El enfoque de derechos humanos es una potente herramienta de intervención en la realidad social. Proporciona claves para el análisis de las desigualdades y de las prácticas discriminatorias que obstaculizan los progresos sociales; permite identificar a los titulares de derechos y a los titulares de obligaciones, establecer estrategias de intervención capacitando a unos y otros para revertir las situaciones de vulneración de derechos, y potenciar la capacidad de acción de los grupos sociales para participar en la formulación de políticas y para exigir responsabilidades a quienes tienen obligación de actuar (Naciones Unidas, 2006).

En el ámbito de la discapacidad, en enfoque de derechos parte de la premisa de que las personas con discapacidad son sujetos provistos de una dignidad intrínseca, que han de ver reconocidos sus derechos en igualdad de condiciones con el resto de la población, correspondiendo a los poderes públicos establecer los medios necesarios para que el disfrute de todos los derechos (civiles, políticos, económicos, sociales y culturales) por parte de las personas con discapacidad sea efectivo.

La dignidad es inherente a la persona, y no depende de las condiciones concretas en las que ésta se encuentre. La persona con discapacidad tiene dignidad, cualesquiera que sean sus capacidades físicas, intelectuales, afectivas o espirituales. El reconocimiento de esa dignidad debe traducirse, entre otras cosas, en el apoyo a su autonomía y a su capacidad para hacer elecciones, ejercer la autodeterminación y ser protagonista de su propia vida.

El enfoque basado en los derechos humanos supone trabajar en pro del cumplimiento de los derechos de las personas con discapacidad, y eso es algo que va más allá de la mera satisfacción de sus necesidades. Para este enfoque no solo son importantes los resultados, sino también la forma en que esos resultados se logran, de manera que las personas con discapacidad sean agentes que intervengan en su propio proceso de inclusión y no meros receptores pasivos de servicios, prestaciones o apoyos. Por ello, este enfoque procura fortalecer simultáneamente la capacidad de las personas con discapacidad para reivindicar, defender y ejercer sus derechos, y la de los titulares de deberes para cumplir sus obligaciones.

La visión de la discapacidad desde la perspectiva de derechos se ha plasmado en la normativa internacional, en particular en la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad de la ONU (Naciones Unidas, 2006), que al ser ratificada por España se ha incorporado a nuestro ordenamiento jurídico. La Convención considera que la discapacidad es el resultado de la interacción entre las personas con deficiencias y las barreras debidas a la actitud y al entorno que evitan su participación plena y efectiva en la sociedad, y reconoce que la discriminación contra cualquier persona por razón de su discapacidad constituye una vulneración de la dignidad y el valor inherentes del ser humano.

La Convención incluye una amplia gama de derechos de primera y segunda generación (civiles, políticos, económicos, sociales y culturales), pero no separa en categorías los derechos reconocidos, con el objetivo de reforzar la indivisibilidad e interdependencia de todos los derechos humanos. La Convención también incorpora algunas previsiones relacionadas con derechos de tercera generación, como el acceso a las nuevas tecnologías, la privacidad de la información personal relativa a la salud o el reconocimiento del papel que debe jugar la cooperación internacional. Para lograr el cumplimiento de estos derechos, la Convención prohíbe toda discriminación por motivos de discapacidad, promueve la igualdad de oportunidades y prioriza la accesibilidad universal como condición previa para que las personas con discapacidad puedan vivir en forma independiente y participar plenamente en la sociedad en igualdad de condiciones.

La accesibilidad universal implica la eliminación de todas las barreras que dificultan o impiden el ejercicio de los derechos. Para que las personas con discapacidad puedan vivir en forma independiente y participar plenamente en todos los aspectos de la vida, es necesario garantizar el acceso de las personas con discapacidad, en igualdad de condiciones con las demás personas, al entorno físico, el transporte, la información, las comunicaciones, los bienes y los servicios, tanto en zonas urbanas como rurales. Para el logro de la accesibilidad universal es esencial aplicar los principios de diseño para todas las personas, expresión que hace referencia a la elaboración de productos, entornos, programas y servicios que puedan utilizar todas las personas, en la mayor medida posible, sin necesidad de adaptación ni diseño especializado.

En las situaciones en las que los dispositivos de accesibilidad universal y diseño para todas las personas no resultan suficientes, entran a operar los ajustes razonables, entendidos como las modificaciones y adaptaciones necesarias y adecuadas que, sin imponer una carga desproporcionada o indebida al sujeto obligado, se requieren en determinados casos para garantizar a las personas con discapacidad el goce o ejercicio, en igualdad de condiciones con las demás, de todos los derechos humanos y libertades fundamentales. La Convención obliga a adoptar todas las medidas pertinentes para asegurar la realización de ajustes razonables, y apuesta por la denominada acción positiva al establecer que no se considerarán discriminatorias las medidas específicas que sean necesarias para acelerar o lograr la igualdad de hecho de las personas con discapacidad.

La perspectiva de derechos está también presente en la Agenda 2030 y en sus 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). La Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible (Naciones Unidas, 2015) es un instrumento para la lucha a favor del desarrollo humano sostenible en todo el planeta, basada en el principio de no dejar a nadie atrás, cuyos objetivos abarcan todos los aspectos de los derechos humanos, incluidos los derechos económicos, civiles, culturales, políticos y sociales, así como los llamados derechos de solidaridad o tercera generación, como el derecho al desarrollo o al medio ambiente sano. La discapacidad se menciona expresamente en las metas de 5 de los ODS (4, Educación de calidad; 8, Trabajo decente y crecimiento económico; 10, Reducción de desigualdades; 11, Ciudades y comunidades sostenibles, y 17, Alianzas para lograr los objetivos), aunque de manera indirecta está presente en muchas otras menciones referidas a personas vulnerables o en situación de riesgo, y a la diversidad, igualdad e inclusión de las personas.

La perspectiva de derechos inspira asimismo la normativa nacional sobre discapacidad (Ley General de derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social, cuyo texto refundido fue aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2013, de 29 de noviembre) y la normativa sobre discapacidad con la que cuentan varias comunidades autónomas, como Andalucía (Ley 4/2017, de 25 de septiembre, de los Derechos y la Atención a las Personas con Discapacidad en Andalucía), Cantabria (Ley de Cantabria 9/2018, de 21 de diciembre, de Garantía de los Derechos de las Personas con Discapacidad), Castilla-La Mancha (Ley 7/2014, de 13 de noviembre, de Garantía de los Derechos de las Personas con Discapacidad en Castilla-La Mancha), Castilla y León (Ley 2/2013, de 15 de mayo, de Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad) y la Comunidad Valenciana (Ley 11/2003, de 10 de abril, de la Generalitat Valenciana, sobre el estatuto de las personas con discapacidad, modificada por Ley 9/2018, de 24 de abril).

También participan de esta visión documentos programáticos como el Plan de acción mundial de la OMS sobre discapacidad 2014-2021 (Organización Mundial de la Salud, 2014), una iniciativa para mejorar la salud de todas las personas con discapacidad, la nueva Estrategia de la Unión Europea sobre los derechos de las personas con discapacidad para 2021-2030 (Comisión Europea, 2021), la nueva Estrategia Española sobre Discapacidad 2021-2030, que está elaborando el Ministerio de Derechos Sociales y Agenda 2030 para dar continuidad a la Estrategia Española sobre Discapacidad 2012-2020 (Ministerio de Sanidad, Política Social e Igualdad, 2011), y las diferentes aportaciones técnicas y científicas que, basadas en el paradigma de la autonomía personal y el denominado modelo social de la discapacidad, se han realizado desde diferentes campos y disciplinas.

El enfoque de derechos y los instrumentos inspirados en ese enfoque, en particular la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, promueven, un modelo de intervención social más proactivo y también más crítico, que no solo trate de paliar las consecuencias más severas de las situaciones de discriminación que soportan las personas con discapacidad, sino que también haga frente a las estructuras y las dinámicas sociales que limitan la participación de las personas con discapacidad y generan procesos de exclusión social (Muyor Rodríguez, 2011).

Las legislaciones, las políticas, las estrategias, los planes, los programas y las actuaciones (en definitiva, toda la acción pública en materia de discapacidad) han de incorporar plenamente el enfoque inclusivo propio de la perspectiva de derechos. La garantía de derechos, la igualdad de oportunidades, la protección contra la discriminación y las exclusiones, así como la oferta y puesta a disposición de apoyos deben estar dirigidos siempre a que la persona con discapacidad pueda materializar su derecho a ser incluida en la comunidad y a tomar decisiones sobre su propia vida.

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Número 8, 2021