Miriam Feu Puig, secretaria general y coordinadora del Observatorio de la Realidad Social de Càritas Catalunya
Ana Sofi Telletxea Bustinza, responsable del Observatorio de la Realidad Social de Caritas Bizkaia y docente en la Universidad de Deusto
Amaia Izaola Argüeso, investigadora y docente en la Universidad del País Vasco (EHU/UPV)
Cayetano Gómez Pérez, Responsable de Análisis Social de Cáritas Diocesana de Girona
Las políticas de ingresos mínimos, entre sus objetivos, tienen la finalidad de fomentar la cohesión social y la reducción de las tasas de pobreza severa. En este artículo nos planteamos analizar las limitaciones que detectamos en estos sistemas y la forma en la que impactan en la población que se encuentra en situaciones de pobreza o vulnerabilidad. Algunas de las respuestas a estas cuestiones las hemos podido detectar desde el análisis de los sistemas de garantía de ingresos de Cataluña y de Euskadi. En estas comunidades hemos identificado elementos relacionados con las dificultades en el acceso al propio sistema, así como en su mantenimiento, es decir, con las situaciones de suspensiones de sus prestaciones.
Las políticas de ingresos mínimos reconocen el derecho subjetivo a una prestación económica para las personas que no dispongan de ingresos suficientes para hacer frente a los gastos asociados a las necesidades básicas y, a su vez, que cumplan determinados requisitos de acceso a dicha prestación. Por lo tanto, se establece un derecho condicionado. La Ley 14/2022 de diciembre, del Sistema Vasco de garantía de Ingresos y para la inclusión, de Euskadi, reconoce, en la exposición de los motivos, que estos sistemas constituyen una de las características distintivas de los estados de bienestar de la Unión Europea y forman parte del núcleo del modelo social europeo. En este texto legal se reconoce, asimismo, que, si bien no puede decirse que las rentas garantizadas hayan sido capaces de erradicar por completo el problema de la pobreza y la exclusión social en Europa, es innegable el impacto positivo que tienen tanto en lo que se refiere a la reducción de la pobreza –especialmente la severa– como a la mejora de las condiciones de vida de las familias que las perciben. Siendo esto así, resulta crítico analizar la realidad de pobreza y exclusión que queda fuera de estos sistemas y a qué se debe esta situación.
La literatura académica que analiza el funcionamiento y la capacidad protectora de las políticas de rentas mínimas no ha dejado de crecer hasta constituir un corpus de miles de publicaciones. Lo que no se han encontrado son investigaciones desde una perspectiva micro, que estudien no tanto el diseño institucional y la implementación de sistemas de garantía de ingresos, sino que se centren en los efectos que tienen sobre la vida de las personas destinatarias. Personas que, partiendo de una situación de gran vulnerabilidad y fragilidad no solo económica, sino relacional y cultural, deben transitar por un campo de normas, exigencias, condiciones, procedimientos, que no están pensados para ellas. En este artículo nos proponemos, precisamente, analizar las distancias existentes entre el diseño institucional de estas políticas y la realidad cotidiana de las personas que encontrándose en situación de pobreza no logran acceder o mantenerse en estos sistemas de protección.
Este articulo resume las principales conclusiones de tres estudios realizados por Cáritas Diocesana de Bizkaia/UPV-EHU, Cáritas Diocesana de Girona y Cáritas Diocesana Barcelona, que tratan de analizar la efectividad de estas políticas de ingresos mínimos, a partir de las causas que provocan las dificultades de acceso y otras dificultades añadidas de las rentas mínimas autonómicas e Ingreso Mínimo Vital, así como las causas de denegación y expulsión del sistema de protección.
El diseño metodológico que se ha planteado ha sido mixto, por medio de la combinación de una metodología cualitativa y otra cuantitativa, en la primera de ellas por medio de entrevistas en profundidad y grupos focales (casos de Caritas Bizkaia y Cáritas Diocesana de Barcelona), y la segunda basada en encuestas presenciales a personas acompañadas por Cáritas Diocesana de Girona.
A partir de este planteamiento general, en las siguientes dos imágenes, se han comparado tantos los requisitos generales en el acceso, así como cuestiones fundamentales en ellas.
En el caso de Cataluña la Ley 14/2017 de 20 de Julio, de la Renta Garantizada de Ciudadanía (RGC), los requisitos básicos están relacionados con el derecho a unos ingresos mínimos de subsidiariedad, tener 23 años, tener un año de empadronamiento cuya residencia sea continuada y legal y contar con una insuficiencia de ingresos económicos, previa a la solicitud de la ayuda a dos meses.
En Euskadi la Ley de 14/22 de Diciembre, del Sistema Vasco de Garantía de Ingresos y para la Inclusión, determina un doble derecho, ingresos y apoyos para la inclusión y además de subsidiariedad. La edad de acceso, en general, es a partir de los 18 años, se debe contar con tres años de empadronamiento y residencia continuada, salvo en algunos casos en los que hay excepciones, en esta situación, el empadronamiento es de un año. Se solicita. Asimismo, residencia efectiva en lugar de residencia y pueden acceder al sistema personas en situación administrativa irregular siempre que cumplan requisitos. En cuanto a los ingresos económicos previos a la solicitud se tienen en cuenta a partir del mes de su presentación.
A partir del planteamiento de los principales requisitos de acceso, el foco de atención de este artículo tiene en cuenta algunas de las cuestiones claves que han destacado. Entre ellas, el importe de los recursos económicos, las obligaciones relacionadas con las posibles modificaciones de la situación de las personas que perciben estos ingresos. Además, mientras que, en Cataluña, las ventanillas para el acceso del Ingreso Mínimo Vital (IMV) son diferentes a la de RGC, en Euskadi se cuenta con una única ventanilla de cara a las tramitaciones. Una cuestión clave además gira en torno a la compatibilidad con otros complementos como son el de la vivienda, complementos a ingresos por trabajo, u otros como el complemento a familias monoparentales, entre otras, como puede verse en la siguiente de las imágenes:
La realidad en Cataluña se materializa en una red de protección que no llega a cubrir adecuadamente a los colectivos que se encuentran en una situación de exclusión, por diferentes motivos: colectivos excluidos por ley, personas con derecho aparente, pero con muchas dificultades en su acceso, cuantía insuficiente, que no se puede compatibilizar con rentas procedentes del trabajo. En definitiva, sólo el 43,6% de personas en situación de pobreza severa perciben la RGC de las cuales, el 34% son familias que tienen menores a su cargo. Además, el 12,6% son personas perceptoras de la RGC y que a su vez están siendo atendidas por Cáritas Cataluña.
El contexto en el caso de Euskadi, la RGI alcanza al 75,5% de la población en riesgo de pobreza real, de las cuales 60% logra salir de dicha situación gracias a la prestación (EPDS 2024). En este caso, nos centramos no tanto en el alcance o el acceso al sistema sino en dificultades que tienen las personas para mantenerse en el Sistema de Renta de Garantía de Ingresos (RGI) y el impacto que ello tiene en la vida de las personas y su entorno. Entre las causas más significativas están la generación de incumplimiento de obligaciones que originan suspensión de la prestación económica, y que se habrían podido evitar simplificando y adecuando los procesos burocráticos y mejorando la comunicación, la información y el acompañamiento a las personas. Entre las repercusiones más importantes de estas suspensiones están las relacionadas con traumas y problemas psicológicos, así como un sentimiento permanente de fracaso. Situación que se va retroalimentando y generando contextos de problemas de salud mental. En las situaciones de dificultades ante la pérdida de la RGI, está todo aquello que pudiera estar relacionado con los recursos económicos, desde la vivienda y el pago de su alquiler, como el abono de diferentes recibos habituales e incluso repercute en la restricción de la alimentación. La pérdida de la RGI implica la falta de holgura económica necesaria para cubrir unas necesidades básicas cotidianas.
Las conclusiones, de manera sintética, a las que se ha llegado a partir del trabajo realizado para este artículo, se han agrupado en cuatro tipologías:
En primer lugar, se constatan dificultades de acceso a estas rentas de garantía de ingresos, especialmente para la población en situación de vulnerabilidad (con sesgos claros de género y de pobreza infantil) que deberían hacernos replantear el diseño y la implementación de estas políticas. Además, la cuantía de las prestaciones no permite en la mayoría de los casos, salir de las situaciones de pobreza y exclusión en las que se encuentran las personas. En tercer lugar, existen dificultades concretas en la compatibilidad con las rentas del trabajo, especialmente en Cataluña. En cuarto lugar, las denegaciones se acaban produciendo en perfiles de gran fragilidad, cuando, en realidad, deberían ser los más protegidos por el sistema.
Y finalmente, en modelos más accesibles como en el caso de Euskadi, la debilidad del sistema se encuentra en su capacidad de dar estabilidad en la protección y reducir los casos de suspensiones que se podrían evitar reduciendo el impacto negativo que estas suspensiones tienen en la reducción de la pobreza, en las condiciones de vida de las personas y en los procesos de inclusión.
De manera transversal, los resultados evidencian una brecha entre el reconocimiento formal del derecho subjetivo a unos ingresos mínimos y las condiciones reales de ejercicio de dicho derecho. La configuración de estas prestaciones como derechos condicionados, sometidos a requisitos administrativos complejos y a obligaciones intensivas, genera barreras que afectan especialmente a quienes presentan trayectorias vitales más frágiles. Ello limita la capacidad protectora del sistema y, en determinados casos, produce efectos de exclusión derivados del propio funcionamiento institucional.
Asimismo, se observa que la lógica de subsidiariedad y activación que vertebra estos sistemas no siempre se adecua a contextos de precariedad laboral estructural y a situaciones de vulnerabilidad no reducibles a la dimensión del empleo. Las dificultades de compatibilidad entre ingresos laborales y prestación, junto con la inestabilidad derivada de suspensiones o revisiones frecuentes, introducen elementos de inseguridad que debilitan los procesos de inclusión.
Finalmente, tanto en Cataluña como en Euskadi, el análisis pone de relieve la necesidad de simplificar procedimientos, mejorar la coordinación entre prestaciones y reforzar el carácter garantista del sistema. Sin avances en estos ámbitos —y sin una articulación más decidida con políticas estructurales, especialmente en materia de vivienda— la capacidad redistributiva y de reducción de la pobreza de las rentas mínimas continuará siendo limitada.
Ley 14/2017 de 20 de Julio, de la Renta Garantizada de Ciudadanía (RGC).
https://www.boe.es/eli/es-ct/l/2017/07/20/14
Ley 14/2022, de 22 de diciembre, del Sistema Vasco de Garantía de Ingresos y para la Inclusión. https://www.boe.es/eli/es-pv/l/2022/12/22/14
Órgano Estadístico Específico de la dirección de Servicios Sociales. Encuesta de necesidades sociales 2022. Módulo EPDS – Pobreza. Gobierno Vasco. (2024). https://www.euskadi.eus/contenidos/documentacion/epds_ens_2022/es_epds2012/INFORME_2022_cas.pdf
Izaola, A. y Telletxea A.S. Dificultades de permanencia en el sistema de Renta de Garantía de Ingresos (RGI) y su impacto en personas atendidas en Cáritas Bizkaia. Caritas Bizkaia, EHU, (2024). https://www.caritasbi.org/producto/dificultades-de-permanencia-en-el-sistema-de-renta-de-garantia-de-ingresos-rgi-y-su-impacto-en-personas-atendidas-en-caritas-bizkaia/
Miriam Feu, economista. Responsable del departamento de Análisis Social e Incidencia de Càritas Diocesana de Barcelona
Puedes encontrar a Miriam en Linkedin
El pasado mes de febrero desde Càritas Diocesana de Barcelona presentamos nuestro estudio anual del Observatorio de la realidad social que trataba sobre el acceso a prestaciones, centrado, sobre todo, en las de ingresos mínimos[1]. La imagen es la de una parada de autobús con muchas personas esperando a que llegue ese autobús de la prestación para poder cubrir sus necesidades básicas. Y otras tantas personas más alejadas de la parada, que la desconocen o que no han podido acceder al billete. Esperan y esperan…y a veces el autobús no pasa. Otras veces, aunque sí que pasa, no les permite subir. Y otras veces en las que sí que pueden subirse, no los lleva a destino.
Una ayuda, por lo tanto, que no llega. No llega ni a tiempo, ni en cuantía, para muchas personas que la necesitan. Estas personas son las que protagonizan el estudio, puesto que con sus vidas nos han dado la estructura del relato. Y, además, el diagnóstico y las conclusiones que se derivan de este relato son compartidas, tanto por las profesionales y voluntarias que acompañan a estas personas, como por expertas en el estudio, el diseño y la implementación de estas prestaciones. Es decir, personas expertas del mundo académico y del mundo político. Esto ha dado mucha fuerza a las conclusiones a las que apuntamos: no sólo por la legitimidad de las personas que las están viviendo (aunque ya sólo con esto sería absolutamente suficiente), sino también porque las teorías estudiadas y las aplicaciones en la práctica están apuntando en la misma dirección. Por ese motivo, la jornada de presentación del estudio se enfocó en seguir buscando soluciones construidas desde la triple mirada de las personas beneficiarias, de profesionales y de expertos.
El resumen del diagnóstico no sorprenderá a quienes trabajan en su día a día con personas en situación de vulnerabilidad: baja cobertura, baja capacidad protectora y no adaptadas a la realidad actual del mercado laboral, a lo que se añade una falta de armonización entre la prestación estatal y la autonómica (al menos, para el caso de Cataluña, objeto del estudio). Sobre la baja cobertura, cabe destacar que menos del 10% de las familias atendidas por las diez Càritas con sede en Cataluña perciben la renta autonómica (RGC) o la estatal (IMV). Las dificultades de acceso se suelen dar por desconocimiento de la existencia de la prestación y de sus requisitos, y por la elevada complejidad de la solicitud, a lo que se añaden dificultades por brecha digital, y, en el caso del IMV, la imposibilidad de tramitación presencial, el tiempo de espera excesivo (cuando se trata de situaciones de emergencia en la mayoría de los casos) y dificultades en la comunicación con la administración. De hecho, las personas que consiguen realizar la solicitud de la prestación, lo hacen, en muchos casos, gracias al acompañamiento de su trabajadora social de referencia. Además, piden una documentación excesiva que involucra a diferentes administraciones. El proceso es confuso y acaba mareando a la persona solicitante, que en ocasiones no es capaz de completar el procedimiento y acaba desistiendo. Una documentación que las administraciones podrían tener disponible. Además de las dificultades de acceso, hay que tener en cuenta que el mismo diseño de las prestaciones deja fuera a determinados colectivos que deberían tener garantizado el derecho a la ayuda: personas en situación administrativa irregular, personas con dificultades para acreditar la residencia, personas sin hogar…
En lo referente a la baja capacidad protectora, nos encontramos ante unas prestaciones de cuantías insuficientes para conseguir que las personas puedan salir de la situación de pobreza y exclusión en la que se encuentran. Son ayudas que no permiten cubrir las necesidades más básicas, situación que se acentúa cuando consideramos dos fuentes de gasto básico de las familias. Así, por un lado, los gastos en vivienda y suministros básicos, que, según en el territorio que se considere, suponen un peso excesivo y muy difícil de soportar. Por otro lado, el gasto, o más bien, inversión, de las familias en la crianza. Las prestaciones de ingresos mínimos parecen ajenas a estas dos fuentes de gastos adicionales[2]. Las personas viven estas situaciones con ansiedad y preocupación, emociones que, sostenidas en el tiempo, impactan en el bienestar emocional de los adultos y todos los miembros de la familia. No disponer de unos mínimos dificulta también la dimensión relacional de las personas, que se aíslan y pierden el vínculo con su comunidad de referencia, y hasta su identidad.
A la baja cobertura y capacidad protectora se añade la falta de sintonía con el mercado laboral actual. Un mercado laboral generador de precariedad, caracterizado por una elevada temporalidad, parcialidad no deseada e ingresos bajos. Las personas entran y salen constantemente de la ocupación, pero el sistema actual no es ágil para poder activar y desactivar la prestación. Se requieren dos elementos esenciales: por un lado, el incentivo a la ocupación, que permita el cobro de ésta, aunque se haya encontrado un trabajo, por un periodo de tiempo concreto (y en general, siempre que los ingresos por trabajo sean bajos); por otro lado, el mecanismo de reactivación automática, que permita la suspensión durante el período de entrada en el mercado laboral y su posterior reactivación en el período de paro de manera rápida. Porque las personas no están quietas esperando que les llegue la ayuda, sino que continuamente se están formando y capacitando para inserirse en el mercado laboral. Además, tener una ocupación proporciona beneficios que van más allá de los puramente económicos porque son o deberían ser espacios relacionales y de desarrollo personal. Y por eso es muy importante facilitar al máximo la transición al mercado laboral.
Las soluciones que se contemplan se pueden agrupar en dos grandes bloques. Así, por un lado, soluciones inmediatas para mejorar algún aspecto del modelo actual, y, por otro lado, soluciones que proponen un cambio de modelo.
En lo que respecta a las soluciones inmediatas, hay tres medidas que la Administración podría aplicar directamente, con el objetivo de eliminar el maltrato institucional que reciben las personas. En primer lugar, teniendo en consideración que la RGC es subsidiaria y que para acceder se debe pedir primero el IMV, la Administración del gobierno central debe trabajar juntamente con el gobierno autonómico para homogeneizar los requisitos de acceso, la gestión y el tiempo de resolución. Es primordial delegar competencias de gestión en la Generalitat de Cataluña, evolucionando hacia un sistema de garantía de ingresos unificado a nivel nacional y autonómico, que sea más accesible y fácil de entender para la población que lo necesita. Es necesario que se implemente la ventanilla única; una oficina de prestaciones sociales con un cuerpo funcionarial específico encargado de la atención, gestión y asignación de las prestaciones a las que las personas tienen derecho ya sean de competencia estatal, autonómica o local, y que sean asignadas de oficio. Además, es necesaria una mayor transparencia por parte de la Administración y un mejor acceso a la información, sobre todo en cuanto a posibles cambios que afecten a la cuantía que reciben las personas beneficiarias. En los casos en los que se produzca un pago indebido por parte de la Administración, en ningún caso se responsabilizará a la persona y obligarla a devolver el dinero indebidamente asignado. Es necesario, también, agilizar la respuesta en la concesión (son en muchos casos situaciones de gran necesidad, necesitan respuestas ágiles).
Un segundo bloque de medidas a aplicar mientras no esté desplegada una política de acceso y mantenimiento de una vivienda digna para todas las personas: actualmente, la RGC es subsidiaria y obliga a pedir el acceso a otras ayudas. Si se asigna una ayuda al alquiler, se descuenta del importe a recibir de la RGC. En un contexto donde el acceso a la vivienda no está garantizado es primordial que estas ayudas dejen de contabilizar como ingresos, y que se flexibilicen las condiciones para acreditar el régimen de tenencia: tenemos muchas familias en viviendas de subarriendo que necesitan estas ayudas. Además, en los centros urbanos como en nuestra diócesis donde el precio de la vivienda es restrictivo para los sectores de la población más vulnerable, es necesario implementar complementos en función del coste del territorio concreto.
En tercer lugar, en referencia a la falta de sintonía con el mercado laboral, la compatibilidad de la RGC con todas las rentas del trabajo resulta primordial para mejorar la capacidad protectora de la prestación. Además, la inserción laboral comporta beneficios más allá de los económicos, necesarios para una real inclusión social. Esta compatibilidad debe poder asumir el elevado volumen de entradas y salidas del mercado laboral con dos herramientas: el incentivo en el trabajo y el mecanismo de reincorporación inmediata. Finalmente, la RGC debe llegar a los colectivos que quedan desprotegidos por el carácter restrictivo de los requisitos: personas en situación administrativa irregular, personas con dificultades para acreditar su residencia, personas sin hogar o que no pueden acreditar vivir en un domicilio fijo. Desde la aprobación del IMV una parte del importe que antes se pagaba desde la RGC queda ahora cubierta por la prestación estatal, por lo que este importe puede servir para ampliar la cobertura a estos colectivos que actualmente quedan excluidos, poniendo el foco en las personas en situación administrativa irregular.
Estas tres medidas de aplicación inmediata no deben olvidar que el sistema de prestaciones tiene una capacidad limitada y no resulta por sí solo, la solución al problema estructural de desigualdad que vivimos. Por eso son necesarias políticas pre distributivas que garanticen una reducción de las desigualdades de origen, y seguir potenciando las otras dos patas del taburete de la lucha contra la pobreza y la exclusión: la política de vivienda y la protección a las familias con niñas, niños y adolescentes.
Pero junto a estas medidas para corregir el modelo actual, en la jornada de presentación del informe nos permitimos soñar con otras medidas y con nuevos modelos del sistema de prestaciones. Un sistema que necesita una reforma en su conjunto, pero especialmente en lo que respecta a las prestaciones más de tipo asistencial. Así, un posible tratamiento conjunto de los subsidios por desempleo, los complementos de mínimos de pensiones y las prestaciones para situaciones de carencia de ingresos podría homogeneizar los criterios, la gestión y aumentar la cobertura hacia todas las personas en situación de vulnerabilidad que las necesitan, siempre y cuando no se produjera una igualación a la baja, sino que se mejorara la situación de todas las personas. ¿Nos podemos imaginar una prestación no contributiva unificada, que cubra las situaciones de desempleo de larga duración, vejez y pobreza? Otras soluciones contemplan un modelo de impuesto negativo. Es decir, se decide un umbral de ingresos mínimo que se debe garantizar a todas las familias, se obliga a que todo el mundo realice la declaración de la renta, y una vez realizadas las comprobaciones necesarias, quien no llega al umbral que le toca recibe el importe hasta ese umbral. Un primer paso para caminar hacia este modelo sería implementando una prestación universal por crianza, que simplificaría mucho la gestión para que puedan acceder todas las familias, y que requeriría de una reforma fiscal para que aquellas familias que no necesiten la prestación puedan devolverla en su declaración de renta.
Uniendo diferentes miradas sobre el tema (personas beneficiarias, expertos académicos y políticos, profesionales del sector social) conseguimos avanzar y encontrar pequeñas luces que nos iluminan el camino a seguir. Son caminos que ponen de relieve la mirada de los derechos básicos de las personas y la obligación de las administraciones de garantizarlos, fruto de una sociedad inclusiva y solidaria. Desde Cáritas añadimos la mirada de una sociedad fraterna, donde el amor nos hace sentirnos unidos e iguales. Añadir el amor en la ecuación no sustituye la mirada de derechos, sino que la acentúa, tal y como nos decía el teólogo Ernst Kasëmann: el amor no es el sustituto del derecho sino su radicalización.
[1] “Una ayuda…que no llega. Limitaciones y retos en el diseño e implementación de las prestaciones de garantía de ingresos mínimos”, Cáritas Diocesana de Barcelona, diciembre 2023.
[2] Si bien existe el complemento para familias con menores a cargo (CAPI), el non-take up es muy elevado.
Número 17, 2024
Thomas Ubrich, equipo Estudios de Cáritas Española
Puedes encontrar a Thomas Ubrich en Twitter y Linkedin
La protección social es el sistema que se ha creado para protegernos de las consecuencias de las crisis, de las fluctuaciones y sucesos que puedan atravesar las vidas de las personas, garantizando un acceso adecuado a servicios y derechos, como escudo o salida a la situación de pobreza.
No obstante, las leyes y la protección social no son suficientes: muchas personas se encuentran en la pobreza o exclusión social y no tienen acceso a esos derechos y medidas de protección: este fenómeno se llama el non take-up of rights, es decir la no percepción o el desaprovechamiento de los derechos. En otras palabras, se refiere a la brecha existente entre los derechos escritos en el papel y los derechos en la práctica.
Se identifican dos niveles de no percepción de la prestación o derecho para el que las personas son potencialmente elegibles: por un lado, por desconocimiento de la propia norma y por tanto que no han sido capaces de iniciar la solicitud, por otro lado, por renuncia durante el proceso de trámite debido a su dificultad o la falta de acompañamiento de la Administración, así como por obstáculos y barreras burocráticas para la persona.
Os proponemos dedicar un rato a este fenómeno a través de este breve video publicado en la página web de Olivier De Schutter, el Relator especial de las Naciones Unidas sobre la extrema pobreza y los derechos humanos. Nos acerca las causas y consecuencias de tal desaprovechamiento, quiénes son los principales perjudicados y además ofrece algunas ideas clave para combatirlo o abordarlo como un reto esencial del sistema de protección social y acceso a derechos de las personas más vulnerables.
La no percepción: La brecha entre las prestaciones sociales sobre el papel y en la práctica: https://youtu.be/DFcjyEeCKDE
