Trabajadora Social y doctora en Sociología. Socia de la cooperativa AeioLuz Evolución Energética.
Puedes encontrar a Nuria Baeza en Twitter y Linkedin; y a la cooperativa AeioLuz en Twitter y Linkedin.
La experiencia del confinamiento durante la crisis del COVID-19 ha evidenciado la necesidad de garantizar los suministros energéticos a toda la población, como un mínimo de soporte vital con el que poder, tan siquiera, quedarse en casa.
La dependencia energética de nuestra sociedad es innegable. Las tecnologías han hecho algo más llevadero este encierro; poder encender cualquiera de nuestros dispositivos para conectarnos con el mundo exterior ha sido vital para seguir sintiéndonos unidos, en comunicación. Para muchos ha supuesto la posibilidad de seguir trabajando, estudiando. Sin las tecnologías y sin los suministros energéticos la hecatombe hubiese sido aún peor.
Que funcione la nevera, que podamos poner la lavadora, ver las noticias en nuestra televisión, cargar la batería del teléfono móvil, todo depende de que a nuestro hogar llegue el suministro eléctrico. No acabamos de tomar conciencia de cómo tendríamos que cambiar nuestra vida si nos viéramos forzados a vivir sin energía eléctrica. ¿Puedes imaginarlo?
En estos meses veremos incrementadas nuestras facturas de suministros, porque estar 24 horas en casa, significa que hemos consumido más energía de lo habitual… muchos podremos asumir el coste, pero para otros hogares, ya era difícil antes del estado de alarma. Pagar las facturas ya era difícil desde hace tiempo.
Conscientes de esta realidad, hace cinco años surgió la cooperativa AeioLuz, que aborda una de las manifestaciones de la pobreza más común y tangible; la denominada Pobreza Energética. Para todos son fácilmente reconocibles las situaciones que viven las familias en esta circunstancia; dificultad económica para hacer frente al pago de las facturas de suministros del hogar, estrés por la acumulación de deudas, angustia y ansiedad por la incertidumbre de si será posible mantener el suministro o si se producirá la desconexión. Pero las repercusiones van más allá de lo económico. No tener una confortabilidad en el hogar afecta a la salud física, porque se pasa excesivo frío en invierno o demasiado calor en verano. Afecta al descanso, a la higiene, a la alimentación, al rendimiento escolar. Afecta incluso a las relaciones sociales; carecer de un lugar confortable donde vivir dificulta poder compartir tu hogar con otros, recibir visitas, formar comunidad.
Existen colectivos especialmente sensibles a esta realidad; las familias con varios menores en casa, los hogares monomarentales y los hogares unipersonales de mayores de 65 años. Lamentablemente, la vulnerabilidad energética ya se estudia como un factor determinante de muertes prematuras[1].
Porque pensamos que se trata de algo más que incapacidad económica de pagar facturas, en AeioLuz hablamos de Vulnerabilidad Energética[2] y no tanto de Pobreza Energética. Hablamos de la vulneración al derecho a vivir una vida digna. Hablamos de Derecho a la energía.
La realidad que se vive en los hogares más vulnerables es muy compleja. Los problemas se superponen unos a otros, acumulándose y haciendo difícil encontrar una única solución. Antes podía ser suficiente encontrar un empleo. Ahora sabemos que, en muchas ocasiones, ni siquiera con un trabajo las familias pueden superar la pobreza y la exclusión. Son necesarias actuaciones conjuntas, desde muchos frentes y coordinadas para ayudar a las familias a mejorar sus condiciones de vida.
Son muchos los hogares que recurren a los servicios sociales públicos y a entidades privadas como Cáritas a solicitar ayudas económicas para garantizar el pago mes a mes de sus facturas. La cuantía económica que se destina a pagar a las compañías privadas comercializadoras como parte de los presupuestos municipales de acción social y por parte de entidades de acción sociocaritativa, asciende anualmente a varios millones de euros[3]. Pero no suele ser suficiente. Es frecuente que los hogares en situación de exclusión combinen la atención de varias entidades para cubrir intermitentemente esta necesidad. Incluso la tramitación del Bono Social requiere del trabajo de profesionales públicos para que las empresas privadas apliquen dichos descuentos reconocidos por ley.
Los profesionales de la acción social, que no necesariamente están formados en materias energéticas, entienden que existe una relación directa entre consumo de energía y coste de las facturas y solicitan la implicación de las familias para racionalizar y economizar su consumo energético. Las estrategias familiares que se ponen en marcha suelen centrarse en la reducción del consumo energético; apagar luces, cocinar lo justo, reducir las horas de calefacción, abrigarse más en casa e invertir en medidas que mejoren la eficiencia[4]. Todas estas acciones tienen la intención de que la cuantía de las facturas disminuya, pero muchas veces el esfuerzo por ahorrar tiene un resultado limitado que no es achacable al uso de la energía. Otros factores ajenos a los esfuerzos de las familias por consumir lo justo son los responsables de que las facturas no desciendan; el mercado energético y sus precios y la escasa eficiencia energética de los edificios.
Estos factores nos afectan a todos. De hecho, pocos de nosotros sabemos descifrar nuestra factura de la luz, poco sabemos en qué mercado compramos la energía, menos aún, a qué precio. No es fácil comparar las tarifas que nos proponen y muy pocos consumidores sabemos que hay más trescientas comercializadoras a las que se puede contratar los suministros.
La propuesta de trabajo de AeioLuz, parte precisamente del conocimiento del funcionamiento del mercado energético. Somos alfabetizadores energéticos. La formación y el conocimiento es la manera de manejarse en el opaco mercado de la energía. Ahorro, eficiencia y sostenibilidad son el resultado de nuestro trabajo. La sostenibilidad medioambiental, la Transición Ecológica y el cuidado de la Casa Común son el telón de fondo de nuestras actuaciones; nuestra Misión y Visión.
Cuando trabajamos para administraciones públicas o entidades de acción socio caritativa para afrontar problemas de Vulnerabilidad Energética, coordinamos nuestra formación con los planes de intervención familiar que los técnicos proponen a las personas que acompañan. Las estrategias contra la Vulnerabilidad Energética son un hilo más del que tirar para actuar sobre las complejas situaciones de las familias. Son un modo de intervenir en la economía doméstica, en la organización interna de las dinámicas familiares. Pueden ser una herramienta más de la intervención social que tiene efectos económicos rápidos y aumenta las capacidades de agencia de las familias.
Es fundamental previamente formar a las personas técnicas, al voluntariado y a los órganos directivos. Nuestra experiencia nos enseña que estos conocimientos son igualmente útiles para todas las personas implicadas en la intervención social. La formación que impartimos produce ahorro energético y económico en todos los participantes. Ocurre que, partiendo de una lectura comprensiva de las facturas de suministros (luz, agua, gas, telefonía), llegamos a entender los mecanismos del mercado energético y nos reconocemos tan desinformados como las familias con las que trabajamos. Este reconocimiento produce un efecto igualador que nos sitúa en el acompañamiento a los procesos de una forma mucho más empática.
Y la parte más fundamental; formación a los hogares en situación de Vulnerabilidad Energética. A través de diferentes formatos y adaptados al público asistente, centramos nuestro interés en aprender a gestionar la economía doméstica de una manera sostenible. Cada participante aprende a realizar un diagnóstico de sus usos energéticos. Aprende a utilizar los electrodomésticos y los suministros de la manera más eficiente posible. Analizamos las facturas en conjunto y comprobamos la variabilidad entre las distintas compañías, dentro de las mismas y en los diferentes mercados donde estas operan.
Aprendemos a reconocer a partir de las necesidades de cada hogar qué mercado, qué tarifa y qué precios son los más adecuados y aprendemos trucos para ahorrar. Y lo hacemos en grupo. Por varias razones; porque comprobamos juntos que la desinformación en común, porque comparamos los precios a los que compramos la energía y porque aprendemos unos de los otros. Aprendemos a necesitar menos, gastar menos y pagar a un precio justo.
Completamos la formación con una atención individualizada por familia, donde acompañamos los trámites y gestiones que han de acometer ante las compañías comercializadoras. Acompañar este proceso es fundamental ya que no es frecuente que las compañías faciliten los cambios.
Los ahorros generados con la optimización de la contratación y con los cambios de hábitos ya son importantes, pero en muchas ocasiones es necesaria una actuación directa en los hogares.
En AeioLuz, visitamos las viviendas de las familias y realizamos una diagnosis energética, analizando el consumo de los electrodomésticos y buscando puntos donde la eficiencia no es óptima; mal aislamiento, fugas en puertas y ventanas, electrodomésticos viejos, grifos y cisternas que gotean… Instalamos elementos de eficiencia pasiva en los puntos críticos y de esta forma disminuimos el consumo y, por consiguiente, las facturas. Esta visita domiciliaria la realizan técnicos energéticos y técnicos sociales de AeioLuz, de manera que se prolonga la intervención social en el propio domicilio.
Los gastos del hogar suponen cerca del 30% del presupuesto de las familias. Aprender a ahorrar energía y pagar un precio justo por ella puede ayudar a equilibrar este presupuesto. Los resultados que hemos obtenido a lo largo de estos años nos indican que las familias ahorran de media más de 300 euros anuales en sus facturas de suministros. Y que las instituciones pueden atender a más necesidades, porque la demanda media de las ayudas en suministros por familia desciende un 25%.
Y lo que es aún mejor. Al reducirse la demanda energética, se reducen las emisiones de gases de efecto invernadero, con lo que se contribuye a la mitigación del Calentamiento Global.
El futuro tras la crisis del COVID-19 profundizará aún más las desigualdades y la pobreza. La Vulnerabilidad Energética se va a agudizar mientras no se garantice el derecho a la energía.
La descarbonización de la economía y la instalación descentralizada de producción de energía renovable son una oportunidad para cambiar de modelo económico y construir un futuro sostenible. Un futuro inclusivo, más igualitario y más justo.
[1] Tirado, S. et al (2016) Radiografía de la Pobreza energética. Barcelona. Fundación La Caixa.
[2] Pellicer, V. (2018) Ampliando la comprensión de la pobreza energética desde el enfoque de capacidades. Revista Iberoamericana de Estudios de Desarrollo. Zaragoza. Red Española de Estudios de Desarrollo.
[3] Sólo el Ayuntamiento de la ciudad de Valencia invirtió en 2019 más de 700.000 euros en ayudas directas para Pobreza energética.
[4] FOESSA (2017) Desprotección social y estrategias familiares. Madrid: Fundación FOESSA.
Politóloga, técnica del equipo de Incidencia de Cáritas Española
El debate sobre la garantía de los suministros básicos energéticos y, específicamente, la ineficiencia energética de la vivienda en España, será uno de los factores a considerar en el nuevo ciclo político que marcará la agenda del Gobierno, una vez hayamos superado la emergencia causada por el COVID-19. Una mejora en la eficiencia energética que no olvide a los más vulnerables.
Llevamos días confinados en nuestros hogares y posiblemente, hoy más que nunca, somos conscientes de la importancia de contar con una vivienda segura y adecuada. Un bien valioso que, haciendo nuestras las palabras de la Relatora Especial de Naciones Unidas para el Derecho a la Vivienda, se ha convertido en la primera línea de defensa frente al coronavirus. También ahora más que nunca, podemos entender por qué ya desde el año 1991 Naciones Unidas nos alertaba de que el contenido del derecho humano a la vivienda no puede desvincularse del acceso de ciertos servicios indispensables para la salud, la seguridad, la comodidad y la nutrición como son el acceso al agua o la energía en sus distintas formas y, por tanto, fundamentales para un desarrollo de la vida en condiciones de dignidad[1]. Resulta asimismo importante sumar las telecomunicaciones a este listado, con un papel fundamental en posibilitar el seguimiento médico de aquellas personas contagiadas que permanecen en su residencia o, simplemente, en hacer más llevadera la soledad forzosa de muchas personas en estos días de aislamiento obligatorio.
Dada su importancia, las organizaciones sociales hemos puesto de manifiesto la necesidad de que el gobierno garantizase, entre otras medidas y como mínimo durante la duración del estado de alarma, la protección de las familias frente al corte de suministros por impago, extendiendo esta protección incluso más allá de su vigencia hasta que la situación sanitaria, social y económica quede plenamente restablecida o al menos ofrezca visos de situarse en esa senda de recuperación. En un primer momento, el gobierno recogió parcialmente esta demanda, dentro del paquete de medidas contempladas por el RD-ley 8/2020 para hacer frente al impacto económico y social del COVID-19 aprobado el 17 de marzo. Decimos parcialmente porque, en su diseño no había contemplado a las más de 1,5 millones de familias que han optado, informada o desinformadamente, por abandonar el mercado regulado y contratar su suministro eléctrico en el mercado libre. Una carencia que habría sido subsanada dentro del nuevo paquete de medidas recogido en el RD-ley 11/2020 de 31 de marzo, garantizando esta protección para todas las personas independientemente del mercado al que pertenezcan.
Más allá de la situación de vulnerabilidad extrema que miles de familias enfrentan en estas semanas, lo cierto es que el debate sobre la garantía de los suministros básicos y su conceptualización como derechos que deben ser garantizados para el conjunto de la población desde criterios de accesibilidad, asequibilidad y acceso suficiente debe trascender la emergencia generada por la pandemia del covid-19 y nos devuelve de lleno a una problemática social que resulta especialmente acuciante en el caso de la energía eléctrica, vivamos o no en tiempos de coronavirus, y cuya incidencia alcanza a entre 3,5 y 8,1 millones de personas en España, dependiendo del indicador utilizado[2]. Es momento, por tanto, de poner las luces cortas mientras dure esta crisis y asegurar el suministro energético de las familias para que no quede condicionado a su capacidad de pago, pero sin olvidarnos de encender las largas y definir políticas que ofrezcan soluciones estructurales y preventivas, capaces de poner fin a esta problemática de forma definitiva, y de ir cobrando un protagonismo paulatino frente a otras medidas prestacionales como el bono social.
En artículos anteriores de Documentación Social nos hemos asomado al perfil y a las consecuencias de la pobreza energética entre las personas en exclusión social, a partir de datos de la encuesta Foessa de 2018 y hemos profundizado en los factores del mercado energético español que condicionan e incluso determinan que un creciente sector de la sociedad esté o pueda estar próxima a una situación de pobreza energética. En ambos casos, además, se ha puesto de manifiesto el vínculo existente entre renta de las familias y precios energéticos en ascenso desde una interrelación con enorme capacidad explicativa de esta problemática. Un vínculo que nos afianza en una concepción de la pobreza energética como una expresión más de la pobreza económica que enfrentan muchas familias en nuestro país, pero que igualmente debe provocarnos una reflexión sobre la razonabilidad de la configuración actual de los precios de la energía eléctrica.
Partiendo de las premisas anteriores, en este artículo queremos poner el foco en el tercer aspecto que, desde la mirada de Cáritas Española contribuye a agravar la imposibilidad de muchos hogares de un pleno disfrute del derecho a la energía, como es la ineficiencia energética de la vivienda en España, desde las medidas previstas por el Gobierno para su abordaje, que necesariamente se vinculan con la relevancia que la agenda climática y sus políticas tendrán previsiblemente en este nuevo ciclo político, una vez hayamos superado la emergencia causada por el COVID-19.
En los últimos años, la preocupación por el cambio climático ha cobrado fuerza en el debate público de la mano de una evidencia científica cada vez más contundente sobre las consecuencias sociales y económicas que conllevaría el aumento de la temperatura global del planeta por encima de los 2ºC. España, el país más vulnerable de Europa a sus efectos, se ha sumado a este esfuerzo internacional desde el marco de actuación de la Unión Europea (UE), nivel desde el que se articula una parte muy sustantiva del marco normativo relacionado con su lucha como parte del cumplimiento de los objetivos comprometidos en el Acuerdo de París suscrito en 2015. Un marco normativo europeo que, por el momento, ya ha determinado sus objetivos de reducción de emisiones a 2030 y que igualmente ha anunciado el compromiso con la neutralidad climática a 2050 a través del denominado Pacto Verde Europeo y el desarrollo de una Ley del Clima europea.
En respuesta a este mandato, el gobierno español se ha comprometido a aprobar una Ley de Cambio Climático y Transición Energética, como marco regulador de los distintos planes, estrategias y políticas a desplegar, y cuya tramitación parlamentaria se ha visto necesariamente pospuesta por el estado de alarma en el que nos encontramos. En paralelo se está terminando de definir el Plan Nacional Integrado de Energía y Clima (PNIEC), que concreta los objetivos sectoriales de descarbonización para España en la próxima década y las actuaciones para lograrlo. En su marco, la apuesta por la mejora de la eficiencia energética de la vivienda ocupa un lugar destacado tanto como medida para reducir nuestras emisiones, como para disminuir la vulnerabilidad energética de los hogares.
El mal estado de las viviendas en términos de condiciones de habitabilidad contribuye a agravar la incidencia de la pobreza energética, de forma que si un hogar habita en una vivienda poco eficiente necesitará dedicar un porcentaje de renta mayor para asegurar la satisfacción de su demanda de servicios energéticos. Según datos de la Fundación Renovables, el 53% de los edificios en España carece de aislamiento térmico y más de 1,5 millones de hogares requieren actuaciones de urgencia. Una situación que nuevamente golpea más a quien ya acumula otros rasgos de vulnerabilidad como es el caso de la población en situación de exclusión social severa, cuyas viviendas presentan un grado de ineficiencia por deterioro en porcentajes que duplican el de la población general[3].
Una realidad que no sólo tiene consecuencias en las personas en forma de agravamiento de la vulnerabilidad energética. Igualmente contribuye en gran medida al problema del calentamiento global ya que el gasto energético en edificios en España supone aproximadamente un 31% de la demanda final de energía, con un fuerte peso de los combustibles fósiles sobre todo en el sector residencial[4]. Es decir, cuanto peor es el aislamiento mayor será el consumo de energía necesario para alcanzar la conocida como temperatura de confort tanto en invierno como en verano, y con ello, las emisiones potenciales de gases de efecto invernadero a la atmósfera.
No resulta extraño, por tanto, que la apuesta por la mejora de la eficiencia energética en este sector ocupe un lugar destacado tanto en las actuaciones del PNIEC como en la Estrategia Nacional de Pobreza Energética 2019-2013 aprobada por el gobierno en abril del pasado año, conjuntamente con el autoconsumo térmico o eléctrico en asociación. En lo concreto, establecen intervenciones a corto, medio y largo plazo orientadas a la rehabilitación integral y mejora de la envolvente térmica en 1,2 millones de edificios en una década, así como de renovación de instalaciones térmicas de calefacción y agua caliente sanitaria en 300 mil viviendas cada año.
Ahora bien, lo que pareciera una aproximación razonable para contribuir a la prevención de la pobreza energética, a la vez que permite dar respuesta a los compromisos ambientales, puede tener sin embargo un efecto muy desdibujado justamente frente a uno de los dos objetivos a los que declara destinarse, por dos motivos principales. El primero es la falta de capacidad económica de los sectores excluidos para sufragar el coste que tales rehabilitaciones y mejoras implicarían. Por ello, es urgente acompañar estos objetivos con mecanismos de financiación adaptados a su realidad, que preferentemente tendrán que ser a coste cero para ser efectivos.
Una segunda barrera tiene que ver con el régimen de tenencia de la vivienda. Sabemos que las familias en exclusión social residen en viviendas alquiladas en un porcentaje mucho mayor al de la población general, lo que necesariamente implica ofrecer un tratamiento especial a colectivos de especial vulnerabilidad que residen en viviendas en régimen de alquiler, y la puesta en marcha de una combinación de regulación e incentivos capaces de superar el conocido como dilema entre el arrendador y el arrendatario sin que ello genere un efecto indeseado en forma de aumento del precio de los alquileres e inacceso a viviendas que hayan mejorado sus condiciones de eficiencia y habitabilidad, en una lógica similar al efecto que la gentrificación ha tenido en muchos barrios de nuestras ciudades.
En definitiva, las políticas públicas destinadas a frenar el cambio climático que igualmente están orientadas a abordar estructuralmente la pobreza energética deberán dialogar con las características particulares de aquellos hogares que con mayor intensidad ven vulnerado su derecho a la energía, desplegando medidas de protección e incentivos adaptados a su realidad, evitando así que tales segmentos sociales queden excluidos o penalizados en el proceso de transición a una sociedad energéticamente más eficiente.
[1] Observación General nº 4 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas. Accesible en: https://www.escr-net.org/es/recursos/observacion-general-no-4-derecho-una-vivienda-adecuada-parrafo-1-del-articulo-11-del-pacto
[2] Estrategia Nacional de Lucha Contra la Pobreza Energética 2019-2023.
[3] La encuesta EINSFOESSA 2018 muestra que un 10,8% de las familias en situación de exclusión severa, frente a un 4,2% de la población general, declara residir en una vivienda que presenta una o varias de las siguientes situaciones: deficiencias graves en la construcción, necesidad de rehabilitar instalaciones eléctricas, o necesidad de cambiar puertas y/o ventanas.
[4] Fundación Renovables: Hacia una Transición Energética Sostenible. Propuestas para afrontar los retos globales. Accesible en: https://fundacionrenovables.org/wp-content/uploads/2018/03/Hacia-una-Transicion-Energetica-Sostenible-Fundacion-Renovables-032018.pdf
Abril 2020
Técnico del equipo de Estudios de Cáritas Española
El uso del concepto Pobreza Energética ha ido ganando terreno en los últimos años y ya no es extraño escucharlo en tertulias y medios de comunicación. Normalmente en los días de olas de frío, las familias que sufren Pobreza Energética ocupan páginas en periódicos y minutos en radios y televisiones. Tan común empieza a ser su uso que, al escuchar el concepto es sencillo deducir para cualquier oyente o lector de qué se está hablando y es fácil imaginarse qué tipo de circunstancias viven las familias que se encuentran en dicha situación.
Pero hablar de Pobreza Energética puede suponer una emboscada. Desde Foessa defendemos que la pobreza es sólo una y que los apellidos que se le agregan (pobreza energética, pobreza infantil, etc) no son sino representaciones de una realidad que afecta de forma íntegra a todos los miembros de un hogar. Y decimos que puede ser una emboscada porque, parcelando de esa forma un fenómeno tan integral y complejo como es la pobreza, se puede correr el riesgo, sobre todo desde los ámbitos que tienen la responsabilidad de liderar las políticas públicas y los procesos de intervención social, de ofrecer soluciones parceladas y paliativas que no aborden la integralidad de la situación familiar.
Una vez plasmada esta reflexión, entendiendo que el uso del concepto como tal puede tener un útil efecto comunicativo y que parcelar la realidad, siempre sin desconectarla, también puede ser ventajoso para profundizar en determinados análisis podemos abordar algunas reflexiones sobre la Pobreza Energética.
Se trata de un concepto de relativo corto recorrido, no es hasta los años 90 en el Reino Unido cuando se empieza a hablar de Pobreza Energética, la definición y medición del mismo se encuentra aún en fase de construcción y consenso académico. Así, por ejemplo, no existe una definición común en la Unión Europea y en nuestro país, el Ministerio de Transición Ecológica, en su documento de Estrategia Nacional contra la Pobreza Energética 2019-2024[1], enunció la siguiente definición el pasado mes de abril:
La pobreza energética es la situación en la que se encuentra un hogar en el que no pueden ser satisfechas las necesidades básicas de suministros de energía como consecuencia de un nivel de ingresos insuficiente y que, en su caso, puede verse agravada por disponer de una vivienda ineficiente en energía.
Sin pretender hacer un análisis exhaustivo de esta definición, llama la atención que se mencionen los ingresos insuficientes de las familias o aspectos de ineficiencia como elementos generadores de Pobreza Energética y en cambio no se haga ninguna referencia al mercado de la energía, que marca los precios de ésta, como un factor estructural y causante. Como bien explica Francisco Lorenzo en su artículo Los apellidos de la pobreza[2], definir o denominar sirve para comprender y comprender para actuar; si además tenemos en cuenta que, según el propio documento del Ministerio, esta definición lo que pretende es guiar la Estrategia en la lucha contra la Pobreza Energética nos parece aún más significativa y relevante esa ausencia de mención al mercado de la energía.
Este aspecto es aún más importante si, tal y como evidencia el siguiente gráfico, observamos que el precio de la energía y los ingresos de los hogares han seguido dinámicas radicalmente opuestas en los últimos años. Así, entre 2008 y 2018 el precio de la energía eléctrica para una familia media[3] subió un 77,9%, mientras que el gas también vio incrementado su precio un 17,9%. Por otro lado, los ingresos de los hogares en el mismo periodo de tiempo, lejos de subir, se redujeron en un 4,3%.
Fuente: Elaboración propia con datos de Eurostat medido en unidades de paridad de poder de compra (PPS/kWh)[3] y la Encuesta de Condiciones de Vida del INEPara facilitar la medición de la Pobreza Energética, la mencionada Estrategia establece cuatro indicadores, que toma a su vez del Observatorio Europeo contra la Pobreza Energética, y que define del siguiente modo:
La Estrategia Nacional contra la Pobreza Energética recaba datos en nuestro país para cada uno de los indicadores concluyendo que en 2017, último año del que se tiene información, si se analiza la evolución de cada indicador de manera independiente, sin interacción entre ellos, puede concluirse que entre el 7,4% y el 17,3% de la población española se encuentra en situación de pobreza energética, porcentajes que corresponden a entre 3,5 y 8,1 millones de personas.
Analizando el progreso de cada uno de los indicadores, vemos que tanto el de “Temperatura inadecuada” como el de “Retraso en pagos” ofrecen una evolución acorde con el ciclo económico. Es decir, desde 2008 sufrieron un incremento notable hasta 2014, pico de la crisis, y desde entonces una sostenida mejora hasta 2017.
Por otro lado, el indicador de “Gasto desproporcionado” no ha dejado de crecer desde 2008 y, a pesar de la recuperación económica, cada vez son más las familias que ven cómo la factura de energía supone un gasto excesivo en su economía doméstica. Indudablemente, el superlativo incremento del precio de la energía está detrás del crecimiento imparable de este indicador.
Por último, el indicador de “Pobreza energética escondida” muestra una reducción constante que, a partir de 2014, puede explicarse por el ciclo económico dado que, al haber pasado los años más críticos de la crisis, las estrategias de extrema reducción de gastos en las familias se han hecho cada vez menos presentes.
La Encuesta de Integración y Necesidades Sociales de FOESSA (EINSFOESSA) nos permite calcular los cuatro indicadores propuestos por la estrategia y cruzarlos con muchas otras variables de tal forma que podamos conocer un poco más lo que les pasa a las familias que viven en situación de Pobreza Energética.
Como bien señalábamos al inicio, la Pobreza Energética no es un fenómeno aislado del resto de las vivencias de las familias. De hecho, al comparar cómo afecta este fenómeno a los hogares que se encuentran en situación de exclusión, vemos que entre las familias excluidas se multiplica por cinco la probabilidad de vivir situaciones de Pobreza Energética.
La Pobreza Energética es un fenómeno que afecta a hogares y dentro de éstos a personas. Por este motivo, para describir el perfil hablaremos de tipos de hogares y de sustentadores principales de los mismos, es decir, la persona que más ingresos aporta. Y, como era de esperar, no hay sorpresas en este punto, los hogares que más sufren la Pobreza Energética son los compuestos por familias numerosas y monoparentales. Tampoco debe extrañar que, al indagar en el perfil de los sustentadores principales de los hogares más afectados, nos encontremos colectivos históricamente castigados como la población de origen inmigrante, desempleados, mujeres o personas con bajo nivel formativo. Una evidencia más de que la Pobreza Energética no es más que una representación de la pobreza en general donde dominan los mismos perfiles mencionados.
Tan solo dos apuntes que nos ayudan a matizar lo expresado: las viviendas de alquiler, por un lado, y el empleo, por otro. Con respecto a lo primero, conviene señalar que las familias que residen en viviendas de alquiler sufren en mayor medida la Pobreza Energética. En este caso, a esa afectación diferencial que tiene la exclusión sobre las familias en régimen de alquiler hay que sumar las limitaciones para acometer mejoras de eficiencia en la vivienda bien por imposibilidad (por motivos económicos o de permisos de la propiedad), bien por falta de motivación (¿para qué voy a invertir un dinero en algo que no es mío?)
Con respecto al empleo, y tampoco es novedad, subrayar el hecho de que la Pobreza Energética es un fenómeno que afecta de forma preocupante también a hogares cuyo sustentador principal cuenta con un empleo (cerca del 14% de afectación en algunos indicadores). Es decir, se trata de una nueva constatación de que, en nuestros días, contar con un empleo no blinda necesariamente a una familia contra situaciones de pobreza.
¿Y cuáles son las consecuencias de todo esto? ¿Qué significa para una familia vivir situaciones de Pobreza Energética?
Hay una primera y evidente consecuencia: el estado de salud. Así, por ejemplo, el porcentaje de personas que perciben su estado de salud como malo es más del doble entre las personas que no consiguen mantener una temperatura adecuada que entre aquellos que sí experimentan en su hogar una sensación de confort térmico. Un frágil estado de salud que no será un buen compañero de viaje en la lucha por salir de este contexto de pobreza, para conseguir un puesto de trabajo, por ejemplo, y que incidirá en la perpetuación de estas situaciones.
El elevado coste que las facturas de energía, recordemos y subrayemos la desigual evolución entre precios de la energía e ingresos familiares, ha llevado a un sobreendeudamiento de los hogares difícilmente sostenible. Entre las familias que están asumiendo un gasto desproporcionado en la factura energética, casi 6 de cada 10 se han visto además obligadas a reducir gastos en vestido y calzado y más de 2 de cada 10 aun así han tenido que recurrir a ahorros para cubrir gastos cotidianos.
Una vivienda en la que hace frío o en la que la factura de la luz obliga a moverse casi en penumbra no es un lugar que invite a recibir visitas, lo que en el medio o largo plazo termina generando situaciones de aislamiento social. Si la Pobreza Energética priva a las personas del calor y confort mínimo del hogar, el aislamiento aleja el calor humano y con ello una de las mejores vías para romper el círculo vicioso de la pobreza.
Consecuencias negativas sobre la salud, agravamiento de situaciones de pobreza, aislamiento…estas son algunas de las situaciones que viven hoy en día millones de personas en nuestro país y que se esconden tras el concepto de Pobreza Energética. Una realidad que es necesario abordar desde la integralidad, la definición de responsabilidades y el compromiso político porque, en estos tiempos que corren, no podemos dejar de tratar este asunto como lo que es, un Derecho… el Derecho a la Energía.
[1] https://www.miteco.gob.es/es/prensa/estrategianacionalcontralapobrezaenergetica2019-2024_tcm30-496282.pdf
[2] https://documentacionsocial.es/2/accion-social/los-apellidos-de-la-pobreza
[3] Considerando la potencia de consumo contratada entre 2 500 kWh y 5 000 kWh (electricidad) y entre 20 y 200 GJ (gas).
Profesor de Derecho Mercantil en la Universidad Pontificia Comillas. Miembro propio de la Cátedra de Energía y Pobreza.
La pobreza energética es un concepto que ha entrado de lleno en nuestra realidad sociopolítica y también jurídico-económica. Su utilidad semántica es la de expresar una manifestación de la pobreza que se da en torno al acceso a un suministro tan básico como la energía. Es un concepto que ya no es una moda. Ha venido para quedarse.
El presente trabajo se centra sobre todo en el examen de los factores del mercado energético español que condicionan e incluso determinan que un creciente sector de la sociedad esté o pueda estar próxima a una situación de pobreza energética. Por tanto, la discusión que se ofrece en este artículo no se hace desde la perspectiva de las medidas puramente paliativas, como el bono social eléctrico. Los mecanismos prestacionales (bonos sociales, ayudas al pago de suministros) deben articularse como instrumentos de transición que paulatinamente vayan dejando paso a medidas institucionales y estructurales que busquen afrontar el problema de raíz y a largo plazo, meta que exige observar y reformar los condicionantes mercantiles y regulatorios que hacen que el precio de la electricidad sea inasumible para amplios y crecientes grupos sociales.
En este sentido, este artículo busca sentar algunas bases y premisas para un examen crítico y propositivo de política legislativa sobre el mercado eléctrico y la regulación y supervisión de sus actores a fin de contrarrestar las causas directas de la pobreza energética, comenzando por la moderación económica y transparencia del precio de la electricidad y la tutela jurídica de los consumidores vulnerables.
La Estrategia Nacional para la Pobreza Energética ha definido la pobreza energética como la situación en la que se encuentra un hogar en el que no pueden ser satisfechas las necesidades básicas de suministros de energía, como consecuencia de un nivel de ingresos insuficiente y que, en su caso, puede verse agravada por disponer de una vivienda ineficiente energéticamente[1].
La pobreza energética podrá manifestarse a través de factores como la incapacidad de mantener una temperatura adecuada en el hogar, el retraso en el pago de las facturas, un gasto energético excesivamente bajo o un gasto en suministros energéticos que es desproporcionado sobre el nivel de ingresos. Por su parte, el concepto de consumidor vulnerable se refiere al consumidor de energía eléctrica o de usos térmicos que se encuentra en situación de pobreza energética, pudiendo ser beneficiario de las medidas de apoyo establecidas por las administraciones públicas.
La pobreza energética compromete la dignidad de la persona porque menoscaba la calidad de vida y puede afectar a la salud de los habitantes de la vivienda, especialmente menores y ancianos[2]. La recesión económica iniciada en 2008 y sus efectos sobre la población han ocasionado que, en líneas generales, los indicadores principales del Observatorio Europeo de la Pobreza Energética (EPOV) reflejen un significativo avance de la pobreza energética en España entre el año 2008 y el 2014[3]. Sin embargo, desde el año 2014 se ha constatado una mejora relativa en algunos de ellos como consecuencia de la recuperación económica.
A las puertas de un incipiente contexto de desaceleración y posible recesión de las economías europea y española, resulta preocupante que entre el 7,4% y el 17,3% de la población española se encuentre en situación de pobreza energética. En base a los datos facilitados por el Instituto Nacional de Estadística, correspondientes a 2017, 8,1 millones de españoles presentan un gasto desproporcionado en relación con sus ingresos; 5,1 millones de personas sufren pobreza energética escondida; unos 3,7 millones de personas pasan el invierno a temperaturas inadecuadas y 3,5 millones de personas han de afrontar retrasos en el pago de sus facturas[4].
La pobreza energética tiene una naturaleza multifactorial y compleja. En primer lugar, es evidente que la pobreza energética está conectada con situaciones de pobreza general y de exclusión social, que pueden deberse a situaciones de desempleo, precariedad laboral y marginación con una multiplicidad y heterogeneidad de formas, o por ejemplo, a situaciones vinculadas a la demanda térmica de determinados hogares o con la edificación de viviendas antiguas con poca eficiencia energética. Cualquiera de estas circunstancias o su concurrencia pueden dificultar a muchos ciudadanos el poder calentar sus viviendas adecuadamente en invierno o cubrir sus necesidades básicas para una habitabilidad digna. También hay un factor geográfico condicionado por la ubicación de las viviendas y las zonas climáticas dentro del territorio español, lo cual incide en que ciertos colectivos puedan ser más propensos a sufrir una situación de pobreza energética. Caracterizar a los colectivos con vulnerabilidad de pobreza energética exige, por tanto, recabar múltiples datos de distintas variables y manejar un conjunto de indicadores estadísticos actualizados periódicamente, en función de los ingresos, el precio de la energía o las propias temperaturas de una geografía específica.
En los últimos años ha habido un gran avance para la conceptualización jurídica y la medición de la pobreza energética, con indicadores subjetivos y objetivos que permiten clasificar como vulnerables en materia energética a determinadas personas y hogares, como los establecidos por el Observatorio Europeo de Pobreza Energética.
La pobreza energética plantea una dificultad conceptual que es la que establecer qué energía es necesaria para la climatización de una vivienda habitual en condiciones de confort. Es decir, requiere consensuar legalmente un derecho a la energía en virtud de un gasto teórico normal para un hogar medio, lo cual puede depender de múltiples factores sociales, individuales, familiares o medioambientales.
El derecho a la energía no es nuevo ni ajeno al derecho español. El artículo 25 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos reconoce que toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios. El Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales de 1966 profundiza en este aspecto en su artículo 11 al reconocer el derecho a una vivienda adecuada y el derecho al acceso a energía para la cocina, la iluminación y la calefacción en el que los gastos derivados del uso del hogar deberían ser de un nivel que no impida ni comprometa la satisfacción de otras necesidades básicas. Ello conforma un parámetro jurídico esencial para informar los ordenamientos de los Estados en el ámbito de la pobreza energética. Resulta interesante, asimismo, traer a colación la Declaración sobre la Utilización del Progreso Científico y Tecnológico en Interés de la Paz y en Beneficio de la Humanidad (Resolución 3384 de la Asamblea General 72 de la Organización de Naciones Unidas, de 10 de noviembre de 1975) que establece el derecho de uso de la electricidad, debiendo los Estados garantizar el disfrute de la energía eléctrica como avance científico y técnico, a través de las medidas normativas correspondientes.
Más recientemente, la ONU aprobó en 2015 la Agenda 2030 sobre el Desarrollo Sostenible cuyo Objetivo nº 7 se dedica a Garantizar el acceso a una energía asequible, segura, sostenible y moderna para todos[5]. En la Constitución Española de 1978 no hay una referencia expresa al derecho a la energía como derecho fundamental ni tampoco en la categoría de derecho de los ciudadanos. No obstante, en el capítulo III del Título I, De los principios rectores de la política social y económica se reconoce el derecho a la energía de forma implícita en el artículo 47, que reconoce el derecho a gozar de una vivienda digna y adecuada, o en el artículo 43.1 que establece el derecho a la protección de la salud.
Más allá de otras actuaciones públicas, el reconocimiento de un derecho universal a la energía nos sitúa en el compromiso político de regular el mercado eléctrico para que sus precios finales sean acordes a la capacidad de pago de la mayoría de los habitantes y no sólo el de procurar medidas paliativas de bonificación de precios. Este segundo haz de medidas puede tener una justificación a corto plazo, pero cualquier visión a largo plazo que pretenda la sostenibilidad de las cuentas públicas y un bienestar social duradero debería enfocarse en la primera línea de actuación, que pasa por una reforma en profundidad de la ordenación y supervisión del mercado eléctrico, la regulación y transparencia de la formación de los precios oficiales y el fortalecimiento de la tutela del consumidor eléctrico. A este objetivo va dirigido precisamente la reflexión que se ofrece en este artículo.
Las medidas de intervención social propuestas para combatir la pobreza energética, comenzando por los organismos públicos competentes, se han centrado sobre todo en medidas de índole paliativa, como el bono social eléctrico. Esto es, en medidas de política legislativa encaminadas a subsidiar o subvencionar la factura energética de unos concretos colectivos sociales cuya vulnerabilidad e incapacidad de pago, debidamente parametrizada, les hace beneficiarios de dicha bonificación (descuento sobre la factura)[6].
El bono social eléctrico y ahora también el bono térmico, regulados actualmente por el Real Decreto Ley 15/2018 son el paradigma de esta concepción reduccionista y limitada, tanto en su alcance como en su efectividad práctica, a pesar de los notables avances conseguidos desde su implantación en 2009[7]. Al mismo tiempo que la factura eléctrica se ha ido encareciendo para todos los ciudadanos en los últimos años, la bonificación se ha tenido que ir ampliando y mejorando. Ahora bien, los mecanismos de gestión del bono social, aunque han sido mejorados en la última reforma, siguen dependiendo de una burocracia vinculada a la solicitud individual del bono social a las empresas comercializadoras. Ello hace que se siga dificultado de facto el ejercicio de los derechos legalmente reconocidos a los clientes vulnerables, quienes deben gastar tiempo y recursos en su tramitación. La creación de un sistema de bonificación reconocido automáticamente por vía de una concesión directa al beneficiario e interoperable entre las administraciones públicas es el siguiente paso pendiente, a efectos de no condicionar la solicitud individual del derecho a la tramitación y plazos de las empresas comercializadoras, lo cual además supone actualmente una carga administrativa para el solicitante que se encuentra en situación de vulnerabilidad, máxime cuando se producen discrepancias o se obstaculiza la concesión del bono social[8].
Desde un punto de vista general, las medidas prestacionales de carácter paliativo pueden tener una relativa utilidad social para los actores involucrados. Sin embargo, no debería ser ni la única ni la principal medida para afrontar la realidad de fondo del fenómeno de la pobreza energética. 2018 cerró como el segundo año con el precio medio del mercado eléctrico más caro desde 1998. En concreto, el segundo semestre de 2018 fue el más caro desde que Eurostat realiza sus estadísticas. Las oscilaciones creadas por el sistema de subasta y las cargas impositivas que contiene la factura hacen que el precio de la electricidad sea cada vez más inasumible para varios millones de habitantes. ¿Tiene sentido una medida paliativa basada en bonificar unos precios cada vez más altos? ¿Será sostenible en el tiempo como siga esta tendencia alcista?
En este sentido, los servicios y los trabajadores sociales que intervienen en la gestión de soluciones a la pobreza energética con colectivos vulnerables deberían no sólo enfocarse en las medidas paliativas, es decir, en la gestión de los efectos o consecuencias del problema. Antes bien, deberían centrarse en las causas, en los factores que determinan esa alza del precio de la electricidad que provoca que bastantes consumidores no puedan pagarlo. Un cambio de perspectiva a este respecto implica necesariamente orientar algunos esfuerzos en observar y analizar la configuración del mercado eléctrico y exigir la adopción de medidas estructurales que favorezcan una mayor competitividad y transparencia de las empresas eléctricas y una efectiva apertura del mercado, para garantizar una factura eléctrica más barata, más estable y fácil de comprender y pagar.
Los agentes sociales deberían pues introducirse en los aspectos regulatorios y examinar qué puede hacerse desde la defensa del consumir eléctrico, en orden a instar que los poderes públicos competentes adopten las reformas del mercado eléctrico que coadyuven a la rebaja de la factura eléctrica, no sólo a su bonificación. La bonificación es una socialización del precio cuya alza es causada por una estructura del mercado oligopólica derivada de una política energética que no ha previsto los efectos antisociales de su configuración y dinámica. Es pues necesario que los trabajadores que están en la intervención social contribuyan de forma efectiva al empoderamiento de los colectivos sociales en el orden político y jurídico, para la consecución de un mercado eléctrico nacional justo y orientado a la defensa y bienestar de todos los consumidores eléctricos[9].
Un ejemplo de lo anterior está en el hecho de que en España se han incumplido reiteradamente las Directivas de la Unión Europea de Electricidad y Gas de 2009 (Directivas 72/2009 y 73/2009), en las que se establece que los Estados deben garantizar el suministro necesario para los colectivos vulnerables, y en las que se establece la prohibición de desconexión en periodos críticos[10]. Hace falta una mayor supervisión que garantice la eficacia de lo recogido en el art. 53.2 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico, que excluye en el caso de impago la posibilidad de suspender el suministro a los clientes acogidos a la tarifa de último recurso[11].
A este respecto, donde más sentido puede tener la intervención social en materia de pobreza energética, más allá de las medidas paliativas, es en el ámbito autonómico, promoviendo una regulación que permita a las agencias autonómicas de consumo exigir a las empresas eléctricas unas medidas estables y estrictas para garantizar el suministro, como así se ha conseguido en Cataluña, con la Ley 24/2015 o en la Comunidad Valenciana, con la Ley 3/2017. Sendas leyes recogen el principio y las obligaciones jurídicas que la legislación nacional general debería haber transpuesto hace diez años, dando eficacia al mandato de las Directivas Europeas. En Cataluña, por ejemplo, se evitaron 39.000 cortes de luz entre julio de 2015 y diciembre de 2016. El derecho administrativo autonómico y municipal está en posición de hacer lo que no se ha hecho a nivel estatal, que es obligar a las empresas eléctricas a consultar a los servicios sociales antes de efectuar cortes de suministro para evitar que se realicen desconexiones a personas vulnerables. El siguiente paso ha de ser el establecimiento de tarifas sociales mínimas que prácticamente garanticen un acceso universal a este suministro básico.
Ciertamente, la recién aprobada Estrategia Nacional ha introducido unas medidas muy positivas como la prohibición de cortar el suministro en situaciones climatológicas extremas, como puede ser una ola de frío o de calor. Esta restricción se suma a las ya existentes: no es posible cortar el suministro a familias en riesgo de exclusión social y beneficiarios del bono social en los que en la unidad familiar haya un menor de 16 años, una persona con discapacidad igual o superior al 33% o con grado de dependencia II o III. Además, la Estrategia Nacional ha ampliado el periodo previo al corte de suministro en caso de impago. Hasta ahora, para los consumidores vulnerables acogidos al bono social, la normativa habilitaba un plazo de cuatro meses antes de que el suministrador pudiera interrumpir el servicio. La Estrategia ha aumentado el plazo otros cuatro meses, durante los cuales el consumidor recibirá un suministro mínimo vital que se fijará atendiendo a las diferentes situaciones de vulnerabilidad. Desde el nivel municipal o local, los servicios sociales deberían extremar la supervisión de los convenios entre los ayuntamientos y las empresas eléctricas para asegurar el verdadero cumplimiento y la efectividad de la garantía de suministro y evitar los cortes ilegales y las situaciones de abuso contra los consumidores vulnerables de su municipio.
La política energética de los últimos gobiernos ha incidido terminantemente en el encarecimiento de la electricidad en España. Cuando nos referimos a la pobreza energética no puede desconocerse que hay una correlación bastante estrecha entre el precio final que no puede asumir el consumidor y las causas estructurales, mercantiles, regulatorias y políticas que hicieron que ese alto precio final acabe siendo inasumible de facto para extensos grupos sociales. A este respecto, es preciso apuntar que una de las grandes dificultades en la comprensión de la pobreza energética, y por tanto en la imposibilidad de pago de la factura eléctrica por parte de dichos colectivos sociales, es la complejidad intrínseca que presenta el funcionamiento del propio mercado eléctrico, un mercado muy regulado pero al mismo tiempo muy opaco.
El funcionamiento del mercado eléctrico exige conocer la estructura interna del mismo. El mercado eléctrico se organiza en grupos societarios integrados verticalmente (generación-distribución-comercialización) donde las barreras de entrada a nuevos competidores son muy altas. La distribución es la que más beneficios ofrece y es la que de facto presenta una situación oligopólica, porque sólo hay cinco grandes empresas a nivel nacional. Las tres mayores compañías eléctricas en España, Endesa, Iberdrola y Naturgy, mantienen su dominio en el negocio de comercialización de luz, con una cuota de mercado (libre y regulado) que alcanzó a cierre de 2018 el 85,4%, equivalente a 25,12 millones de clientes[12]. El mercado presenta un problema de concentración, con riesgo de conductas colusorias entre sus escasos competidores o de posiciones de dominio que pueden conllevar a ciertos abusos de mercado. Fortalecer la actividad supervisora e inspectora de la Comisión Nacional del Mercado y de la Competencia (CNMC) es más necesario que nunca para detectar y sancionar situaciones de manipulación de precios en el mercado eléctrico, como sucedió en 2014 con Iberdrola y que llevó a la Fiscalía a abrir diligencias[13].
En primer lugar, es preciso partir del hecho de la situación oligopólica que se da actualmente en el mercado español de la energía, que cuenta con aproximadamente 28,2 millones de contratos. Como ha expuesto la CNMC, el 82% de los consumidores del sector eléctrico pertenece al mismo grupo empresarial que las distribuidoras de la zona, exactamente, 23 millones de los 28,2 millones de consumidores conectados a redes de las principales empresas de distribución, las comercializadoras (libres o reguladas). Estas cifras apenas han variado en los últimos cinco años, cuando este porcentaje se situaba en el 88%. En el sector gasista, Gas Natural Fenosa suministra al 73% de los consumidores conectados a las redes de distribución del grupo. Esto es, 4 millones de los 5,4 millones de puntos conectados a sus redes de distribución en 2017. La variación ha sido aún menor que en la electricidad, dado que hace cinco años representaba el 79,4%. Durante el periodo 2013-2017 se han producido 2,7 millones de altas, el 90% de las cuales (2,4 millones) se han producido en las comercializadoras del grupo industrial de la zona. Durante el último año este porcentaje se situó en el 83%. Por lo que se refiere al sector gasista, las comercializadoras de Gas Natural Fenosa suministraron el 63% de las nuevas altas en su zona de distribución.
Otro dato a tener en cuenta es que, durante el año pasado, el 70% de los consumidores dejó el precio regulado para cambiar a la comercializadora del mercado libre del mismo grupo empresarial (857.459 personas). En los últimos cinco años han cambiado del comercializador de referencia al mercado libre casi 7 millones de consumidores (6,94 millones), de los cuales el 77% ha pasado a la comercializadora perteneciente al mismo grupo empresarial (5,3 millones). En el sector gasista, el 47% eligió a la comercializadora libre del mismo grupo empresarial (79.777 consumidores). En los últimos cinco años 590.675 consumidores han dejado el precio regulado y han pasado al mercado libre, el 55% de ellos (323.506) ha elegido a las comercializadoras libres del mismo grupo empresarial.
Los pasos en la corrección de esta tendencia problemática han sido mínimos pero muy significativos. Entre ellos destaca la aprobación por parte de la CNMC de una Decisión Jurídicamente Vinculante (DJV/DE/001/18) por la que obliga a varias sociedades de los principales grupos energéticos integrados a que cambien su imagen de marca para que los consumidores puedan identificar claramente a su compañía. Esta medida va dirigida a las empresas distribuidoras de gas y electricidad (en el sector eléctrico las de más de 100.000 clientes) y comercializadores de referencia y/o de último recurso. El objetivo es evitar la confusión a los consumidores. Para ello, ahora están obligadas a realizar cambios en la información, presentación de marca e imagen de marca respecto a la filial del mismo grupo empresarial que comercializa en el mercado libre. De esta forma, los consumidores podrán identificar correctamente en sus facturas qué comercializadora le ofrece el servicio y saber si están en el mercado libre o regulado, como exige la normativa europea[14].
De acuerdo con Eurostat, España es el quinto país europeo con la electricidad más cara, detrás de Dinamarca, Alemania, Bélgica e Irlanda. Pero si se tiene en cuenta el poder adquisitivo de cada país, los datos de Eurostat reflejan una situación aún peor, pues España queda como el tercer país en el que los hogares más sufren para poder pagar su factura de electricidad, por detrás de Portugal y Alemania. De hecho, España se ha revelado como el país europeo con la electricidad más cara en el supuesto de viviendas con consumos inferiores a 1000 kWh, penalizados por los elevados costes fijos de la factura eléctrica[15].
En 2017 y 2018 la factura eléctrica subió un 12% mientras que la renta de los hogares se ha ido reduciendo desde la irrupción de la crisis de 2008. En aquel año un 5,9% de las familias reconocían su incapacidad para mantener la temperatura de su hogar en invierno, mientras que en 2016, esta cifra ascendía al 10,1%. Este dato, de por sí elocuente, resalta aún más si conocemos la rentabilidad del sector eléctrico, que pasó del 6,5% en 2013 al 8,16% en 2016[16]. El 88% de este beneficio se distribuye vía dividendo a los accionistas de las empresas eléctricas. El fenómeno de la pobreza energética tiene un reverso que es el enriquecimiento monetario de algunos actores del mercado gracias a una regulación que ampara y cronifica esta situación de desigualdad y asimetría de poderes e información. La realización de una auditoría rigurosa e independiente del sector eléctrico español debería ser el punto de arranque de cualquier reforma.
La formación de los precios finales y la extracción de los crecientes beneficios por parte del oligopolio de las empresas eléctricas es una materia extraordinariamente compleja que implica examinar la conformación de los ingresos de la distribución, unos ingresos que dependen de una tasa de retribución financiera (6,5%) a la que se suma la amortización de los activos de la red. Dicha tasa se calcula con la suma de los rendimientos de los bonos del Estado a 10 años más 200 puntos básicos (2%). En cuanto al precio final de la electricidad, el 55% de la factura son costes regulados y el 10% depende en gran medida del mercado gasista, cuya producción es cara y España tiene una alta dependencia del exterior, sujeto a unas variables internacionales y exógenas que no se pueden controlar. Ambos costes, el regulado y el del gas, han dependido mayormente de la política energética establecida por nuestros gobernantes, están suponiendo un encarecimiento determinante de la factura y se han trasladado directamente al consumidor final. De hecho, el grueso del beneficio de las empresas eléctricas está en la parte regulada del precio (el 55%), que es lo que permite a dicho oligopolio extraer un rendimiento seguro, con poco riesgo. Esto a su vez les permite atraer inversores internacionales y realizar operaciones lucrativas vinculadas a sus recursos e infraestructuras con fondos de inversión internacionales.
Otro punto de obligada referencia al tratar los problemas acuciantes del mercado eléctrico español es la de los abusos en la comercialización de la electricidad, que han sido sistemáticos, como lo atestigua la reiteración de resoluciones sancionadoras de la CNMC. Hay que recordar que en febrero de 2019 la CNMC sancionó con un total de 70.000 euros a las compañías Iberdrola Clientes S.A.U y EDP Energía S.A.U por incumplir los procedimientos de contratación que deben seguir las compañías de gas y electricidad cuando captan un nuevo cliente. La CNMC también multó a Endesa Energía, S.A con 260.000 euros, al no poder acreditar el consentimiento expreso de 17 clientes para cambiar de compañía; y por haber formalizado un cambio de comercializador de electricidad sin el consentimiento de un particular. Además, en enero de este año le impuso una sanción de 30.000 euros por incumplir los requisitos de contratación con sus clientes y en diciembre de 2018, otra de 120.000 euros, por dar de alta a clientes sin contar con su consentimiento. Meses antes, esta compañía también fue multada con 30.000 euros por una práctica similar. Adicionalmente, en 2017 el mismo organismo multó a cuatro comercializadoras de electricidad y gas natural (Endesa Energía, S.A.U., Iberdrola Clientes, S.A.U., Gas Natural Servicios, SDG, S.A. y Viesgo Energía, S.L.) con un total de 155.000 euros por formalizar contratos de gas y electricidad sin el consentimiento de varios clientes.
Lo anterior hace aconsejable una reforma de la tipificación establecida en el artículo 66.1 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico para que las prácticas de incumplimiento de los requisitos de contratación con clientes no se consideren infracciones leves sino graves y supongan una mayor multa.
En España la entidad titular de las infraestructuras de transmisión (alta tensión) y de administrar el sistema, en el sentido de coordinar la producción al instante de todas las centrales e instalaciones generadoras, es la empresa Red Eléctrica Española, SA, que originariamente era una empresa pública y posteriormente se privatizó, aunque el Estado sigue teniendo una parte de las acciones (20% es de la SEPI[17]). La entidad que administra o gestiona el mercado eléctrico es la Operadora del Mercado de Electricidad Español, SA (OMEL) que organiza jurídica y físicamente el que los agentes contratadores (generadoras y comercializadoras) lleven a cabo sus compraventas, actuando como cámara de compensación entre ellos. Se creó también como empresa pública, como parte del desarrollo de la ley que ordenó el sector y estableció el primer marco regulador (Ley 54/1997) y posteriormente se privatizó.
España ha construido en las últimas décadas un mercado energético nacional con una alta dependencia financiera al dejar un sector tan estratégico sujeto a las influencias, injerencias e intereses de otras potencias y poderes corporativos extranjeros. La liberalización y privatización del sector eléctrico, con la retrospectiva de más de dos décadas, ha sido un error y es uno de los puntos centrales del problema de la pobreza energética, al haber contribuido al encarecimiento del precio de la energía gracias a una regulación muy favorable para la extracción de riqueza por parte de un oligopolio de empresas en cuyos consejos de administración han tenido y siguen teniendo cabida numerosos políticos, algunos de los cuales habían ostentado el cargo de ministros. Las denominadas “puertas giratorias” entre política y empresas eléctricas demuestran que la gestión pública de la energía ha estado no infrecuentemente alejada de los fines e intereses generales que se la presumen[18].
En un estudio de 2007 titulado La competencia en los mercados energéticos, el Grupo Intergubernamental de Expertos en Derecho y Política de la Competencia de Naciones Unidas ya afirmaba que la liberalización del sector eléctrico puede redundar en un aumento de los precios y asimismo que la privatización no suele contribuir a alcanzar los objetivos de electrificación rural. Además, el aumento de la eficiencia de las antiguas empresas estatales de servicios públicos puede entrañar la pérdida de muchos puestos de trabajo, concluyendo que la experiencia acumulada en materia de liberalización de los mercados energéticos demuestra que no existe un único modelo de mercado adecuado para introducir una competencia efectiva en esos mercados[19].
En efecto, la privatización del sector eléctrico español a finales de los años 90 disparó el precio de la electricidad, creando un mercado que pronto se orientó hacia unos intereses alejados y no alineados con el bien común de la sociedad española. La mera proposición de una (re)nacionalización total o incluso parcial del sector eléctrico español parece hoy en día un tema tabú dentro del debate sobre las políticas públicas en materia energética. Lo mismo puede decirse del impulso a las cooperativas de energía y a la regulación del fenómeno de la micro-cogeneración y del autoconsumo con energías libres y renovables, que supondría una verdadera revolución del mercado y que abriría múltiples posibilidades para la autogestión y soberanía social de la energía.
No obstante, a lo anterior, caben medidas intermedias, como la constitución de una empresa pública de electricidad que ofreciera servicios de suministro básico asequible contribuyendo a desconcentrar el mercado y estimular la competitividad. Otra propuesta podría ser la de recuperar la gestión pública de las centrales hidroeléctricas cuyas concesiones para la explotación privada vayan caducando. Esta medida permitiría complementar la producción eléctrica cuando otras tecnologías renovables tengan valles, sin que interfieran intereses económicos privados, así como compensar a los territorios que soportan las centrales y sufren las consecuencias de la desigualdad territorial.
La creciente y alarmante pobreza energética en España nos pone de relieve la necesidad de una mayor audacia en la comprensión y orientación de las políticas públicas al respecto, en numerosas ocasiones afectadas por un cortoplacismo y reduccionismo que ha impedido la obtención de resultados notables hasta la fecha. La Estrategia Nacional contra la Pobreza Energética, ya en marcha, cubre algunas lagunas que existían y facilita nuevos escenarios para la intervención y solución, pero no contiene un horizonte realmente transformador ni integral que permita terminar eficazmente con la pobreza energética.
Es necesario un enfoque más omnicomprensivo y transversal, que se principie desde las causas mercantiles y no sólo desde los efectos sociales del fenómeno de la pobreza energética. Las diversas organizaciones sociales que trabajan en este ámbito están en posición de jugar un papel clave y directo en la intervención y solución de este problema. Ello implica necesariamente ir más allá de las medidas meramente paliativas. Las políticas de bonificación de la factura eléctrica o de eficiencia energética en hogares vulnerables pueden ser, ciertamente, medidas oportunas, pero no suficientes ni centrales para la resolución de esta problemática socioeconómica. Examinar más profundamente el fenómeno de la pobreza energética implica replantear las bases estructurales del mercado eléctrico, sobre todo la formación y transparencia de los precios, así como los fines de la política energética actual, cuya operatividad impide aún la garantía de un suministro asequible para muchos hogares españoles en situación de vulnerabilidad.
Hablar de pobreza energética implica reconocer jurídicamente un derecho universal a la energía, es decir, una garantía de suministro mínimo vital y una prohibición de desconexión. La dignidad humana, afectada por la pobreza energética, presupone, antes de ello, reconocer un pleno derecho a la vivienda, porque éste quedaría ineficaz si en la vivienda no hay un suministro eléctrico mínimo asegurado. De poco sirve que se reconozca constitucionalmente un derecho a la vivienda si la vivienda carece de energía. De la misma forma, de nada sirve el reconocimiento legal de un derecho a la energía si una parte de la población no tiene acceso real a la vivienda, por motivo del encarecimiento del mercado de venta y alquiler de las primeras viviendas. Es preciso tener en cuenta el alto grado de endeudamiento que afrontan las familias españolas para el acceso a la primera vivienda, así como los grupos de población que habitan en hogares sin título de propiedad o con arrendamientos irregulares.
En este sentido, se hace inaplazable el fomento de un potente parque de vivienda pública en alquiler social con subvención para los gastos de suministros energéticos para colectivos especialmente vulnerables. Lo mismo puede afirmarse del derecho al trabajo, habida cuenta de que España, de acuerdo con los últimos datos publicados por el Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social, tiene una cifra total de parados registrados de 3.065.804. Energía, vivienda y empleo están interrelacionados, y cualquier medida de política social debería contemplar la coordinación territorial y administrativa de todas ellas.
La situación oligopólica del mercado eléctrico y la política energética desde la privatización del sector en los 90 hasta las recientes medidas gubernamentales han agravado las desigualdades sociales en este aspecto, impactando de lleno en colectivos de por sí vulnerables, por tratarse la pobreza energética de un tipo pobreza que se suele yuxtaponer a la pobreza general monetaria y a situaciones de desempleo, bajas rentas y exclusión social. El precio de la energía en España es de los más caros de la UE y la opacidad y regulación de dicho precio es uno de los núcleos centrales del problema de la pobreza energética, que no sólo afecta a los colectivos vulnerables sino indirectamente a la competitividad y productividad de las empresas españolas, encareciendo las exportaciones. La política energética de los últimos gobiernos ha sido errática por haber estimulado con ayudas de Estado el sector de las renovables, ayudas que posteriormente fueron anuladas por las autoridades europeas, recibiendo el Estado español numerosas sanciones y multas al respecto.
Luchar contra la pobreza energética sin tener en cuenta la estructura actual del mercado eléctrico y las consecuencias prácticas que se arrastran en perjuicio del bienestar de la población es no abordar el problema en sus términos adecuados. De ahí que mientras siga subiendo el precio de la electricidad y persista el actual esquema asistencialista en torno al fenómeno de la pobreza energética, la vía será la de aumentar los fondos presupuestarios, porque se irán sumando más ciudadanos a los colectivos vulnerables con incapacidad de pago.
Una regulación realmente orientada a las causas y no sólo a los efectos debería contemplar una desconcentración del mercado eléctrico y un endurecimiento del régimen de sanciones por infracción del derecho de la competencia. También debería incluir incentivos fiscales para la incorporación de tecnologías de autogeneración, autoconsumo y de eficiencia energética (como los contadores inteligentes), así como mecanismos de tutela judicial para empoderar a los consumidores energéticos, mejorar la claridad del lenguaje administrativo y de los contratos de suministro energético con supervisión y prevención de clausulados abusivos predispuestos por las empresas eléctricas. A ello habría que sumar decididamente la exención del IVA a los colectivos vulnerables y la aplicación del tipo superreducido del 4% y no del general del 21% al resto de la facturación eléctrica. Tampoco deberían contemplarse en las facturas sobrecostes derivados de las ayudas al carbón y las primas a las renovables[20]. Estos sobrecostes no deberían figurar en la factura a pagar por el consumidor sino introducirse en los presupuestos generales del Estado. Existen varias palancas (de política tributaria y presupuestaria) con las que reducir materialmente los importes de la factura eléctrica en beneficio de todos los consumidores eléctricos. Repensar la factura eléctrica requiere voluntad política y ésta puede activarse con reivindicaciones sociales y sectoriales concretas en dicha dirección.
Junto al replanteamiento de la factura eléctrica se encuentra la cuestión del pago. La energía se paga más por la potencia contratada que por el consumo efectivo. El término fijo no debería ser superior al 25 % de la factura y, respecto a lo que se paga en función de la energía consumida, los primeros kWh (que son imprescindibles para llevar una vida digna) deberían tener un precio bastante más bajo, que aumentaría en los siguientes hasta penalizar el despilfarro. Debería instarse una reforma normativa para evitar que esto fuera así, porque ello desincentiva el ahorro energético. Y lo que es peor, se desincentiva el I+D+i en tecnología de ahorro energético, como la micro-cogeneración mediante energías verdes y renovables como el biogás y la biomasa, o en materia de educación y climatización de viviendas nuevas o usadas, estimulando la rehabilitación energética para mejorar el aislamiento de las mismas. La rehabilitación de viviendas para promover la eficiencia energética debería ser una prioridad política, incluyendo el aislamiento térmico, la instalación de sistemas de calefacción y agua caliente eficientes y la iluminación de bajo consumo. Las subvenciones deberían ser prioritarias para los hogares y zonas más vulnerables, conforme a las garantías de justicia social y territorial. En definitiva, las soluciones a la pobreza energética podrían servir como acicate para el impulso de una economía más justa pero también más descarbonizada.
[1] La Estrategia da cumplimiento al mandato establecido en el artículo 1 del Real Decreto-ley 15/2018, de 5 de octubre, de medidas urgentes para la transición energética y la protección de los consumidores, que encomienda al Gobierno la aprobación de una Estrategia Nacional contra la Pobreza Energética.
[2] La Organización Mundial de la Salud (OMS) señala que las condiciones del ambiente interior de la vivienda influyen directamente en nuestra salud. Como se afirma en las Directrices de la OMS sobre vivienda y salud de 2018, las malas condiciones de habitabilidad pueden exponer a las personas a una serie de riesgos para la salud, y la dificultad o el coste elevado de calentar el hogar afectan a la salud respiratoria y cardiovascular, mientras que las altas temperaturas interiores pueden causar enfermedades y aumentar la mortalidad por causas cardiovasculares.
[3] https://www.energypoverty.eu/
[4] Según la Encuesta de Condiciones de Vida de 2017, este indicador ha sufrido un importante aumento en el período 2008-2014, desde el 4,6% de 2008 al 9,2% de 2014, compensado parcialmente en los últimos años hasta situarse en el 7,4% en 2017. Este porcentaje de la población es equivalente a 3,5 millones de personas.http://www.ine.es/dyngs/INEbase/es/operacion.htm?c=Estadistica_C&cid=1254736176807&menu=ultiDatos&idp=1254735976608
[5] https://www.un.org/sustainabledevelopment/es/
[6] Según el Ministerio para la Transición Ecológica, los últimos datos disponibles sobre los bonos sociales eléctricos arrojan la cifra de 1.436.268 solicitudes completas recibidas, de las cuales 1.041.612 son bonos sociales activos. De esta última cifra, 544.570 bonos corresponden a consumidores en situación de vulnerabilidad, 494.372 a consumidores en situación de vulnerabilidad severa y 2.670 a personas en riesgo de exclusión social. Para el año 2018, el coste del bono social eléctrico fue de unos 200 millones de euros según datos de la CNMC. Para el año 2019, han sido destinados a la financiación del bono social término 80 millones de euros.
[7] El bono térmico es una ayuda -una única cantidad- que concede el Ministerio para la Transición Ecológica a los beneficiarios del bono social eléctrico, para ayudarles a pagar los gastos del combustible que utilicen para calefacción, agua caliente sanitaria o cocina en la época invernal. Los beneficiarios del bono social eléctrico reciben una única aportación en metálico según su nivel de renta y de la zona climática donde esté la vivienda.
[8] La condición de entidad privada de la comercializadora de referencia conlleva la aportación de documentación inicial por parte del consumidor para acreditar que solicita el bono social para su vivienda habitual (certificado de empadronamiento) y que forma parte, si es el caso, de una unidad familiar (libro de familia o documento que certifique el estado civil del solicitante). Este aspecto se vería simplificado en el caso de que la solicitud fuese presentada ante una administración pública habilitada para la consulta de determinados registros y bases de datos obrantes en otras administraciones, previa suscripción de los correspondientes acuerdos y convenios entre las administraciones. Por otro lado, sería aconsejable un endurecimiento del régimen sancionador de las infracciones relacionadas con las conductas de las comercializadora que supongan un entorpecimiento de la operativa prevista, sobre todo en lo relativo a la resolución de discrepancias regulado por el artículo 8.2. párrafo 3º del Real Decreto 897/2017, de 6 de octubre.
[9] Debería replantearse la forma en que se presta el apoyo voluntario a los colectivos afectados por la pobreza energética. La Ley 45/2015, de 14 de octubre, de voluntariado, exige que los voluntarios de las entidades de voluntariado (empresas, ONG, entidades sin ánimo de lucro, etc.) tengan que estar asegurados (artículo 10). Esta obligación de aseguramiento supone a dichas organizaciones sociales incurrir en un coste fijo y operativo que puede hacer inasumible el servicio social que prestan.
[10] Artículo 3.3: Member States shall take appropriate measures to protect final customers, and shall, in particular, ensure that there are adequate safeguards to protect vulnerable consumers. In this context, each Member State shall define the concept of vulnerable customers which may refer to energy poverty and, inter alia, to the prohibition of disconnection of electricity (gas) to such customers in critical times.
[11] En relación con la imposibilidad de suspender el suministro de los consumidores de gas natural, el artículo 88 de la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del sector de hidrocarburos, establece la imposibilidad de suspender el suministro a los consumidores de combustibles gaseosos por canalización que reglamentariamente se hayan declarado como esenciales, incluso en el caso de impago.
[12] https://www.cnmc.es/ambitos-de-actuacion/energia/cambio-de-comercializador
[13] https://www.eleconomista.es/energia/noticias/8352315/05/17/Como-Iberdrola-presuntamente-manipulo-los-precios-de-la-electricidad.html
[14] https://www.cnmc.es/expedientes/djvde00118
[15] https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php?title=Electricity_price_statistics/es
[16]https://www.eldiario.es/alternativaseconomicas/estragos-falso-mercado-electrico_6_735686444.html
[17] https://www.ree.es/es/accionistas-e-inversores/la-accion/accionariado
[18]https://www.yoibextigo.lamarea.com/wpcontent/uploads/2018/09/YOIBEXTIGOPUERTASGIRATORIAS.pdf
[19] https://unctad.org/es/Docs/c2clpd60_sp.pdf
[20] Véase a este respecto, el interesante trabajo de Mastropietro, P., “Who should pay to support renewable electricity? Exploring regressive impacts, energy poverty and tariff equity”, Energy Research & Social Science, Volume 56, October 2019.